Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1972/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. (dalej Prokurator) na orzeczenie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia 5 listopada 2007 r., nr... w przedmiocie nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że skarga dotyczy orzeczenia z dnia 5 listopada 2007 r., a więc wydanego ponad dziesięć lat przed datą wniesienia skargi.
Sąd podzielił stanowisko zawarte zarówno w wyroku WSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2479/14, jak i w wyroku NSA z 28 kwietnia 2018 r., I OSK 2099/15, zgodnie z którym orzeczenie Komisji jest decyzją administracyjną. Z brzmienia ustawy z 17 maja 1989 r. wynika, że Komisja upoważniona została przez ustawodawcę do rozstrzygnięcia w sposób władczy, w imieniu Państwa, określonego rodzaju spraw, poprzez orzeczenie w zakresie zwrotu określonej nieruchomości, przyznania nieruchomości zamiennej lub wypłaty odszkodowania. Zdaniem Sądu, oznacza to, że Komisja, wydając orzeczenie, dokonywała konkretyzacji normy prawnej, dokonując w sposób władczy i jednostronny ustalenia sytuacji prawnej adresata swojego orzeczenia.
Zatem wniesienie skargi na orzeczenie Komisji winno nastąpić w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie postępowania, a w przypadku prokuratora w terminie 6 miesięcy, licząc od dnia doręczenia orzeczenia stronie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w realiach niniejszej sprawy okolicznością niesporną jest przekroczenie powyższego terminu przez Prokuratora.
Zdaniem Sądu, za powyższym stanowiskiem przemawia też to, że zaskarżone orzeczenie Komisji dotyczy przeniesienia prawa własności nieruchomości i stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Z tego też powodu Sąd przyjął, że ustawodawca ograniczył 30 dniowym terminem możliwość wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne. Z uwagi na konieczność zagwarantowania możliwości kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych na skutek skargi oskarżyciela publicznego, termin ten wydłużony został dla niego do sześciu miesięcy. Jednocześnie ustawodawca przewidział, dla przypadków, w których z przyczyn niezawinionych przez stronę skarga nie została wniesiona w terminie, możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu.
Wniosek taki nie został w niniejszej sprawie złożony.
Z uwagi na powyższe, uznając że skarga Prokuratora wniesiona została po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę odrzucił.
W zażaleniu Prokurator zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 oraz z art. 52 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez odrzucenie skargi z powodu upływu terminu do jej wniesienia z uwagi na uznanie orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej za decyzję administracyjną do której ma zastosowanie art. 53 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy w ocenie Prokuratora orzeczenia Komisji stanowią przejaw szeroko rozumianej działalności administracyjnej jako inny niż określony w art. 3 § 1 pkt 1-3 akt z zakresu administracji publicznej, a zatem jego zaskarżenie do sądu administracyjnego przez podmiot do tego uprawniony, uwarunkowane jest uprzednim wezwaniem Komisji do usunięcia naruszenia prawa w trybie określonym art. 52 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 roku, zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) znajduje zastosowanie w odniesieniu do aktów wydanych przed tą datą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 53 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a, tj. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że orzeczenie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia 5 listopada 2007 r. jest decyzją administracyjną, wywodząc ww. skutek z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt. K 25/10 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dania 28 kwietnia 2017 r. w sprawie II OSK 2099/15. Wskazać bowiem należy, że tożsame rozwiązania dotyczące postępowań regulacyjnych zawarte zostały w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności i sumienia wyznania (na podstawie której działa Międzykościelna Komisja Regulacyjna wydająca zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie), w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich Rzeczypospolitej Polskiej (na podstawie której wydano orzeczenie Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich w sprawie o sygn. akt II OSK 2099/15) oraz ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (której dotyczył ww. wyrok TK z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt.
K 25/10). Tożsamość rozwiązań zawartych w ww. ustawach odnosi się zarówno do komisji powołanych do przeprowadzenia postępowań regulacyjnych, jak i samego postępowania regulacyjnego oraz sposobów zakończenia tego postępowania. Powyższe okoliczności powodują, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące danego postępowania regulacyjnego wpływają na wykładnię i ocenę rozwiązań dotyczących innych postępowań regulacyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 422/15).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie Komisji uznać zatem należy za decyzję administracyjną wydawaną w postępowaniu jednoinstancyjnym. Decyzja taka jest decyzją ostateczną a stronie/prokuratorowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję administracyjną obwarowane jest zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność czynności procesowej, przed którą można podjąć obronę składając wniosek o przywrócenie terminu.
Podsumowując, skoro w sprawie nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska, że orzeczenie Komisji jest decyzją administracyjną, a bezspornym jest przekroczenie 6 miesięcznego terminu do wniesienia skargi przez Prokuratora, to słusznie Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił.
Jedynie na marginesie wskazać należy, że dla weryfikacji decyzji administracyjnej istotnym jest, że o ile weryfikacja na drodze sądowej obwarowana jest zachowaniem ustawowego terminu, to weryfikacja w trybach nadzwyczajnych nie przyjmuje tak daleko idącego ograniczenia. Dotyczy to zwłaszcza postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, którego wszczęcie nie jest ograniczone ustawowym terminem, a przyjęte są przesłanki przedawnienia, które wyłączają stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Postępowania w sprawie wznowienia postępowania, podejmowane z urzędu na skutek sprzeciwu prokuratora od decyzji ostatecznej nie jest ograniczone ustawowym terminem złożenia sprzeciwu. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego uruchamiane w wyniku sprzeciwu prokuratora od decyzji ostatecznej są dostatecznym środkiem prawnym ochrony praworządności.
Uruchomienie tych trybów nie pozbawia prokuratora prawa do sądu administracyjnego. Na decyzje administracyjne wydane w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego służy prawo skargi do sądu administracyjnego. Następuje zatem wyłączenie przesunięcia w czasie prawa do sądu (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 474/18).
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.