Postanowienie NSA z 24 maja 2018 r., II OZ 511/18

Wydany

24 maja 2018 r.

Sąd

r. Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2511/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Skład

Sędzia NSA Paweł Miładowski przewodniczący

Sprawa

w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2511/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że strona skarżąca nie wykazała, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło spowodować skutki, o których mowa w ww. przepisie. Niewątpliwie realizacja inwestycji prowadzi do trwałej zmiany otoczenia inwestycji, jednak na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd nie ocenia jej legalności, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. W ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała w przekonujący sposób, że realizacja przedmiotowej inwestycji może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku strony skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Twierdzenia strony, że niewstrzymanie wykonania decyzji doprowadzi nawet do zagrożenia życia i zdrowia ludzi, nie zostały skutecznie uzasadnione, zatem nie mogą stanowić podstawy do udzielenia przez Sąd ochrony tymczasowej. Przywołana przez stronę skarżącą argumentacja – naruszenie przez inwestora prawa mieszkańców budynku do wypoczynku i spokojnego snu, czy praca na budowie w dni ustawowo wolne od pracy (niedziele) oraz brak monitoringu, czy niewłaściwe usytuowanie na budowie dźwigu – nie pozwala wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu. Inwestor ma bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę mimo wniesienia skargi do sądu. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania całego procesu inwestycyjnego, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła strona skarżąca, podnosząc zarzut dotyczący naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 4 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 230 K.p.c. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na błędnym uznaniu, jakoby strona nie wykazała w sposób przekonujący, że realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku [...] z wjazdami i elementami zagospodarowania terenu, może narazić skarżącą na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazano szereg konkretnych okoliczności (rozpoczęcie robót bez zabezpieczenia monitoringu, pośpieszny proces budowlany bez poszanowania praw osób trzecich) do których nie odniosły się w żaden sposób strony (Wojewoda [...] ani inwestor), natomiast Sąd w uzasadnieniu postanowienia je pominął. Tymczasem nawet w świetle przedstawionego przez Sąd wywodu odnośnie podstaw z art. 61 § 3 p.p.s.a., właśnie wskazane w skardze okoliczności należało uznać za fakty powszechnie znane oraz te, które nie zostały zaprzeczone, co dawało podstawę do stwierdzenia że zachodzi ryzyko wyrządzenia znacznej szkody (majątkowej na skutek zagrażającej katastrofy budowlanej) lub trudnych do odwrócenia skutków (uszczerbku na zdrowiu mieszkańców poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji przed oceną jej legalności).

Ponadto na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie nowego dowodu w postaci zdjęcia, obrazującego teren inwestycji na dzień 19 lutego 2018 r. – na okoliczność aktualnego stanu terenu, wykonania robót budowlanych na terenie objętym zaskarżoną decyzją, tj. przeprowadzenia robót ziemnych (wykopów) bez zabezpieczenia monitoringu geodezyjnego do badania wpływu inwestycji na budynek skarżącej, prowadzenia przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, braku zapewnienia ochrony osób trzecich.

W odpowiedzi na zażalenie inwestor – uczestnik postępowania wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Sformułowana w zażaleniu argumentacja wskazuje, że strona skarżąca błędnie pojmuje istotę instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżona decyzja. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W tej sprawie Sąd I instancji właśnie dokonał takiej oceny, prawidłowo oceniając, że wniosek o wstrzymanie nie zawiera argumentacji, która mogłaby prowadzić do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja strony skarżącej dotyczy nie tyle negatywnych skutków tkwiących w decyzji o pozwoleniu na budowę, co sposobu prowadzenia inwestycji, tj. w sposób, który oddziałuje immisjami (wskazywane uciążliwości w dni wolne od pracy i w porze nocnej) na nieruchomość sąsiednią, na której funkcjonuje skarżąca Wspólnota oraz bez wymaganego monitoringu tej nieruchomości. Nie są to bowiem skutki wykonania decyzji, które miałyby świadczyć o zaistnieniu przesłanek, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ich źródłem nie jest bezpośrednio decyzja, lecz sposób faktycznego prowadzenia inwestycji budowanej przez inwestora, która z reguły powoduje określone uciążliwości z tym związane dla otoczenia. Są to normalne konsekwencje prowadzenia procesu budowlanego, co też uwzględnia udzielone pozwolenie na budowę, ponieważ zgodnie z określonym w niej warunkiem inwestor powinien realizować inwestycję w sposób zapewniający poszanowanie interesów osób trzecich. Natomiast kwestia wystąpienia ewentualnych ponadprzeciętnych immisji z tym związanych nie wynika z decyzji, lecz z naruszenia warunków tej decyzji – braku zachowania przez inwestora określonych prawnie standardów, tak aby powstające w tym zakresie immisje nie powodowały uciążliwości ponadprzeciętną miarę. Takie zaś skutki nie podpadają pod hipotezę art. 61 § 3 p.p.s.a., który odnosi się do skutków wykonania decyzji, lecz odnoszą się do oceny legalności faktycznie realizowanych robót budowlanych, co nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Podobnie rzecz się ma z brakiem zainstalowanego przez inwestora monitoringu nieruchomości strony skarżącej oraz wpływu pracującego dźwigu na stan bezpieczeństwa na nieruchomości skarżącej. W tym bowiem zakresie decyzja nakłada określone obowiązki na inwestora (wymóg realizacji inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz prowadzenie monitoringu obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonych robót). Brak faktycznie takich działań nie stanowi zatem o zaistnieniu skutków, o jakich stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego jest kontrola legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie kontrola legalności prowadzonego faktycznie przez inwestora procesu budowlanego na nieruchomości, o czym już wyżej była mowa. Odnośnie zaś podnoszonej w sprawie argumentacji nieuwzględnienia, że zaskarżona decyzja dotyczy inwestycji, która ma być realizowana nad tzw. [...], należy wskazać, że zasadniczo ocena w tym zakresie dotyczy merytorycznej oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, co jednak wymaga wykazania, czy w tej sprawie rzeczywiście warunkiem koniecznym udzielenia pozwolenia na budowę powinno być uwzględnienie faktu bliskości ww. [...]. Jednak tego rodzaju argumentacja nie może być rozpoznawana na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania, tym bardziej, że strona skarżąca jedynie gołosłownie wskazała, że wykonanie udzielonego pozwolenia na budowę nad [...] spowoduje wystąpienie negatywnych skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto podnoszone kwestie finansowe nie mają znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ przesłanki wstrzymania nie są związane ze sposobem pokrywania przez inwestora zaistniałych ewentualnie szkód na sąsiednich nieruchomościach wynikłych z realizacji inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. zażalenie oddalił.