Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 160/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek H. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. S., zw. dalej skarżącą, na decyzję Wojewody Ł. z dnia 19 grudnia 2014 roku, nr., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wniosła skargę na decyzję Wojewody Ł. z dnia 19 grudnia 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia 3 marca 2015 r. złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2015 r. Sąd postanowił uzależnić wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego, na działce nr ewid...., położonej w miejscowości J. przy ul. P., od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji (pkt 1), zobowiązać inwestora – J. M. do oszacowania i uprawdopodobnienia – w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia – rozmiarów szkody, które mogą powstać na skutek uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (w ilości 6 egzemplarzy) (pkt 2), po wpłynięciu stanowiska inwestora na piśmie, odpis pisma doręczyć skarżącej, którą zobowiązać do ustosunkowania się do tego pisma w terminie 7 dni, a także organowi i uczestnikom postępowania (pkt 3), po przedstawieniu stanowiska strony skarżącej, sprawę skierować na posiedzenie niejawne w przedmiocie ustalenia wysokości kaucji i wyznaczenia stronie skarżącej terminu do jej wpłacenia (pkt 4) oraz po wpłynięciu kaucji, sprawę skierować na posiedzenie niejawne w przedmiocie podjęcia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji (pkt 5).
Z treści pisma inwestora z dnia 20 sierpnia 2015 r. wynika, że dotychczasowe nakłady związane z realizacją inwestycji wynoszą ok. 105 000 zł, a inwestycja jest zrealizowana w ok. 80%. W tej sytuacji wartość szkody, która może powstać na skutek uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania – zdaniem inwestora – wyniesie ok. 103 600 zł.
W piśmie z dnia 15 września 2015 r. strona skarżąca oświadczyła, że rezygnuje z wyznaczania jakiejkolwiek kaucji celem wstrzymania prac budowlanych.
Przystępując do rozpoznania wniosku skarżącej Sąd I instancji uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, a zarzuty we sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości pozwolenia na budowę i postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie Sądu, samo zarzucanie decyzji, że jest ona obarczona wadami materialnymi nie oznacza, że uchybienia te spowodują dla skarżącej powstanie trudnych lub nieodwracalnych skutków. Ponadto na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie jest możliwa ocena, czy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawidłowa, ponieważ w innym wypadku doszłoby do zniweczenia celu postępowania sądowoadministracyjnego, jakim jest kontrola legalności wydawanych przez organy aktów administracyjnych.
Sąd I instancji wskazał również, że postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2015 r. Sąd uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor w piśmie z dnia 20 sierpnia 2015 r. zawnioskował o złożenie przez skarżącą kaucji w wysokości 103 600 zł. Skarżąca w odpowiedzi na ww. pismo inwestora, czyli w piśmie z dnia 15 września 2015 r. wskazała, iż rezygnuje z wyznaczenia jakiejkolwiek kaucji, by wstrzymać prace budowlane na działce. Sąd wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują oddalenia wniosku inwestora w przedmiocie żądania ustanowienia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, również z tego względu wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie.
Nadto Sąd stwierdził, że sam fakt wydania pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Doszedł do przekonania, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie powoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącej. Zaskarżony akt nie rodzi też, w ocenie Sądu, trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zauważył, że nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wówczas to inwestora, a nie skarżącą obciążać będą dodatkowe koszty przy ewentualnym rozebraniu przedmiotowej inwestycji.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany stanowiskiem zaprezentowanym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OZ 1377/15 i działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. postanowił oddalić wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Na powyższe postanowienie H. S. i Z. S. wnieśli zażalenie podnosząc argumenty odnoszące się do złożonej do Sądu I instancji skargi na decyzję Wojewody Ł. z dnia 19 grudnia 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu.
Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04, z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 1263/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA). Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
Złożenie wniosku nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Sąd rozpatrując sprawę ocenia, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. W orzecznictwie zapadłym na tle tego przepisu podkreśla się jednocześnie, że argumentacja przedstawiona na poparcie wniosku powinna być spójna, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie. Wymaga również podkreślenia, że ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 332/14, LEX nr 1503379).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając wniosek skarżącej Sąd I instancji słusznie wskazał, że nie przedstawiono w nim okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby wystąpienie skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., jak również, że inwestor ma prawo prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i że to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej.
Z analizy wniesionego zażalenia wynika, że ani skarżąca ani uczestnik postępowania nie dostrzegają, że na obecnym etapie postępowania Sąd I instancji bada jedynie zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu o sygn. akt II OZ 1377/15 wyjaśnił skarżącej, że ewentualne uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oznacza jedynie, że decyzja ta nie może być wykonywana do czasu rozpatrzenia skargi przez Sąd, a negatywne rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania nie oznacza rozpoznania skargi, a więc nie oznacza, że Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Kwestia ta będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, o czym skarżąca zostanie powiadomiona stosownym zawiadomieniem.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w przedmiotowej sprawie ani analiza skargi, ani wniosku nie pozwala na choćby pośrednie wyprowadzenie uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżąca skupia się wyłącznie na kwestionowaniu zasadności wydania decyzji i braku jej zgodności z prawem. Z wniosku tego nie wynika czy skarżący upatruje naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. w niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody, czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Samo prowadzenie prac przez inwestora, nie może spełnić przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., gdyż prace te mimo trwającego postępowania sądowego, odbywają się na jego wyłączne ryzyko. Ewentualne przywrócenia stanu poprzedniego, gdyby zaistniała taka konieczność, będzie obciążać inwestora. Fakt, że inwestor może wybudować obiekt do czasu rozpoznania sprawy, której przedmiotem jest kontrola legalności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie uprawdopodabnia jeszcze, że skarżącej zostanie wyrządzona szkoda.
Odnośnie do argumentów mogących ewentualnie świadczyć o zasadności skargi, wskazać należy, że nie mogą one stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ich uwzględnienie na obecnym etapie postępowania stanowiłoby swoiście rozumiane rozstrzygnięcie wstępne. Tym samym skarżąca nie wykazała okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., a co za tym idzie rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest zgodne z prawem.
Z przytoczonych powyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.