Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2980/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku K. Z. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że wniosek nie został poparty żadnym uzasadnieniem.
W ocenie Sądu wniosek nie mógł zostać uwzględniony ze względu na jego ogólnikowość. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.) nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Skarżący nie wskazał na czym polegałaby ewentualna znaczna szkoda bądź trudne do odwrócenia skutki związane z wykonaniem zaskarżonego aktu. Nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za wystąpieniem niekorzystnych z punktu widzenia jego interesów następstw wykonania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Sąd podkreślił, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące niezgodności decyzji z prawem nie mogą być przedmiotem oceny na tym etapie postępowania sądowego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. Z. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że realizacja przedmiotowej inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym znacząco skomplikuje lub uniemożliwi rozbudowę budynku położonego na działce nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy.
W rozpoznawanej sprawie zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został uzasadniony w sposób, który pozwalałby na jego uwzględnienie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący nie przedstawił bowiem okoliczności, które wskazywałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić mu znaczną szkodę lub wywoływać trudne do odwrócenia skutki.
Odnosząc się do treści zaskarżonego postanowienia należy zaznaczyć, że w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, iż w sytuacji braków wniosku polegających na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki, należy wezwać skarżącego na mocy art. 49 § 1 p.p.s.a. do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie ze skutkami wymienionymi w tym przepisie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 407 oraz powołane tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie skorzystał z możliwości, jaką stwarza przepis art. 49 § 1 p.p.s.a. i nie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Mając bowiem na uwadze argumenty powołane przez skarżącego w zażaleniu związane z kwestią możliwości rozbudowy budynku na działce sąsiedniej podkreślić należy, że są to okoliczności dotyczące merytorycznego rozpoznania sprawy i nie mogą uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest zapobieżenie powstaniu znacznej szkody lub trudnym do odwrócenia skutkom. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może być zastąpiona merytoryczną oceną zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przez wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie – jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem – może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego.
Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił oraz środków.
Podkreślenia wymaga, że skutki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczą przede wszystkim inwestora, bowiem to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej i to na nim spoczywać będzie ewentualny obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozstrzygnięcia sprawy zaskarżona decyzja zostanie uchylona. Dodatkowo podnoszona przez skarżącego kasacyjnie kwestia wyłączenia możliwości zabudowy jego działki łączy się z merytorycznym rozpoznaniem sprawy, a ponadto okoliczność ta nie została udokumentowana w sposób wystarczający do tego, aby przyjąć że spełnione są przesłanki do wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji.
Zarówno przystąpienie przez inwestora do wykonywania decyzji objętej pozwoleniem na budowę, jak i niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej ze strony inwestora realizującego określone zamierzenie budowlane na podstawie tej decyzji, o ile nie wykraczają ponad przeciętną miarę, nie mogą być uznane za którekolwiek z niebezpieczeństw z art. 61 § 3 p.p.s.a.
Należy ponadto wskazać, że w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca przewidział dodatkowy wymóg ograniczający możliwość wstrzymania wykonalności decyzji. Mianowicie przepis art. 35 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stanowi, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Ze względu na powyższy przepis, możliwość wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przez sąd administracyjny podlega istotnemu ograniczeniu, co należało dodatkowo uwzględnić przy rozpoznawaniu zażalenia.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.