Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 958/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił odrzucić skargę D. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i zwrócić skarżącemu D. G. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu.
Sąd wskazał, że skarżący D. G., działający przez profesjonalnego pełnomocnika – r.pr. J. H., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W wykonaniu zarządzenia starszego referendarza sądowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. wezwano pełnomocnika skarżącego – r.pr. J. H. do nadesłania 9 odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanych oraz do uwierzytelnienia złożonego pełnomocnictwa z zastrzeżeniem, że w przypadku nieusunięcia wskazanych braków formalnych skargi w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skarga zostanie odrzucona, stosowanie do treści art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). W wezwaniu wskazano, że nadesłane pełnomocnictwo jest kopią ksero bez uwierzytelnienia. Powyższe zarządzenie zostało skutecznie doręczone profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącego w dniu 23 sierpnia 2018 r.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd stwierdził, że brak formalny skargi nie został przez profesjonalnego pełnomocnika uzupełniony w sposób prawidłowy. WSA wskazał, że co prawda r.pr. J. H. przedłożył w terminie odpowiednią ilość odpisów skargi, niemniej jednak nie złożył on w zakreślonym terminie prawidłowo uwierzytelnionego pełnomocnictwa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skierowane do r.pr. J. H. wezwanie wskazywało w sposób niebudzący wątpliwości, że przedłożona przez niego w dniu 1 sierpnia 2018 r. kserokopia pełnomocnictwa nie została uwierzytelniona, tj. brak było na niej stosownej klauzuli, jak również podpisu pełnomocnika.
W ocenie WSA w Krakowie, należało uznać, że wobec precyzyjnie sformułowanego wezwania do uzupełnienia braków skargi, r.pr. J. H. miał wiedzę o rodzaju wadliwości przedłożonego pełnomocnictwa, a mimo to składając do akt w dniu 30 sierpnia 2018 r. odpisy skargi, nie uwierzytelnił zalegającej w nich kserokopii pełnomocnictwa. Nie przedłożył on również oryginału pełnomocnictwa, ani jego wierzytelnego odpisu, zaś żadna z załączonych do odpisów skargi kserokopii pełnomocnictwa nie została w sposób prawidłowy potwierdzona za zgodność z oryginałem (brak podpisu pełnomocnika pod klauzulą: "za zgodność z oryginałem Wieliczka 27.08.2018").
Sąd uznał, że w sytuacji, w której pomimo wezwania profesjonalnego pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez złożenie pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu, pod rygorem odrzucenia skargi, brak ten nie zostaje uzupełniony, Sąd zobligowany jest do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bez konieczności uprzedniego wzywania skarżącego do podpisania takiej skargi.
W związku z powyższym na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę D. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zażalenie na powyższe postanowienie, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, złożył skarżący D. G., reprezentowany przez radcę prawnego J. H. W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a i wskazano, że pełnomocnictwo zostało przedłożone, a ewentualne braki w postaci braku podpisu stanowią oczywista pomyłkę pisarską, która można uzupełnić. W ocenie wnoszącego zażalenie bezspornym jest udzielenie przez skarżącego pełnomocnictwa do reprezentowania w przedmiotowej sprawie. Niezależnie od powyższego podniesiono, że w przypadku wątpliwości Sądu co do prawidłowości pełnomocnictwa, sąd zanim odrzuci skargę powinien wezwać bezpośrednio stronę do samodzielnego podpisania skargi i dopiero po bezskutecznym upływie terminu do dokonania tej czynności skargę odrzucić.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że postanowieniem z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 958/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu z dnia 10 września 2018 r. o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Następnie postanowieniem z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt II OZ 117/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyżej powołane postanowienie Sądu pierwszej instancji i przywrócił termin do wniesienia zażalenia.
Na skutek powołanego powyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznaniu podlega zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 958/18, o odrzuceniu skargi D. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powołane zażalenie zasługuje na uwzględnienie jednak z przyczyn innych niż wskazane w zażaleniu.
Przyczyną, z powodu której Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, jest zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania wymienionej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. tj. strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Stosownie do art. 183 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji uprawniony był wziąć tę okoliczność przy rozpatrywaniu zażalenia z urzędu.
Zgodnie z art. 37 § 1 p.p.s.a., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Oznacza to, że w aktach sprawy winien znaleźć się pisemny dokument potwierdzający istnienie pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreślić należy, że każde pismo strony, w tym i skarga do Sądu pierwszej instancji, powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem (art. 46 § 3 p.p.s.a.).
Braki w tym zakresie podlegają uzupełnieniu na wezwanie, w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 49 p.p.s.a. odnoszący się do braków pisma stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (§ 1). W przypadku nieuzupełnienia we wskazanym wyżej terminie braków formalnych skargi sąd stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. odrzuca skargę.
Z treści art. 49 § 1 p.p.s.a. wynika, że istota braków formalnych skargi polega na stwierdzeniu, czy braki te uniemożliwiają nadanie skardze dalszego biegu. To od zbadania okoliczności w konkretnej sprawie będzie możliwe stwierdzenie, czy rzeczywiście mamy do czynienia z takim brakiem formalnym skargi, który uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu. Wykładnia art. 49 § 1 p.p.s.a. powinna być dokonana przez pryzmat konstytucyjnej zasady prawa strony do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Prawo do zastępstwa procesowego jest także ściśle związane z prawem do sądu, tak więc wykładnia przepisów dotyczących działania pełnomocnika nie powinna również ograniczać stronie realizacji tego prawa.
Należy wskazać, że o wystąpieniu w sprawie przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. można mówić, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu będzie godzić bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie wolno go łączyć tylko i wyłącznie z sytuacją, kiedy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 470-471).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie wymogów formalnych skargi należy rozpatrywać w kontekście konstytucyjnego prawa strony do sądu. Uprawnienie strony do uzyskania kontroli aktu administracyjnego przez sąd, stanowiące konstytucyjne prawo do sądu, winno mieć prymat nad rozpoznawaniem skargi w sposób zbyt formalny i nadto rygorystyczny. W razie wątpliwości co do określonej czynności, zwłaszcza przy zakreślonym rygorze formalnego zakończenia sprawy przez odrzucenie skargi, należy kierować się potrzebą doprowadzenia do merytorycznego jej zbadania, aby zapewnić stronom możliwie najszerszą ochronę wspomnianego prawa do sądu.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że nie jest sporne, że skarga na etapie jej składania była obarczona brakiem formalnym z uwagi na niedołączenie do skargi pełnomocnictwa wykazującego umocowanie pełnomocnika r. pr. J. H. do działania w imieniu D. G., jak również odpisów skargi dla pozostałych uczestników. Nie budzi również wątpliwości, że złożona, bez wezwania Sądu, przez pełnomocnika przy piśmie z dnia 31 lipca 2018 r. (k.
- 15) kserokopia pełnomocnictwa nie została uwierzytelniona przez pełnomocnika. Wobec powyższego zasadnie zarządzeniem z dnia 2 sierpnia 2018 r. (k.
- 18) wezwano pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia przez nadesłanie 9 odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanych oraz uwierzytelnienie złożonego pełnomocnictwa, gdyż nadesłane pełnomocnictwo było kopią ksero bez uwierzytelnienia. Opisane powyżej zarządzenie kierowane do profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, zostało skutecznie doręczone w dniu 23 sierpnia 2018 r. (k.21).
W zakreślonym terminie pełnomocnik skarżącego osobiście złożył do akt pismo z dnia 27 sierpnia 2018 r. (k. 23; data wpływu pisma do WSA – 30 sierpnia 2018 r.), w którym napisał, że w odpowiedzi na wezwanie Sądu przedkłada 9 odpisów skargi wraz z uwierzytelnionym pełnomocnictwem. Na piśmie znajduje się ręczny dopisek (nie jest do końca czytelny): "Pełnomocnictwo złożył w dniu 1.08.18.".
Ze znajdującej się na tym piśmie prezentaty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i ręcznej adnotacji pracownika Biura Podawczego tego Sądu wynika, że wraz z pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. złożono 9 odpisów skargi z pełnomocnictwem i jeden załącznik.
Natomiast w zaskarżonym postanowieniu odrzucającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że: "W dniu 30 sierpnia 2018 r. (data prezentaty na dokumencie) profesjonalny pełnomocnik złożył odpowiednią ilość odpisów skargi, do których załączone były kserokopie pełnomocnictwa opatrzone klauzulą: za zgodność z oryginałem Wieliczka 27.08.2018, bez podpisu pełnomocnika. W treści pisma przewodniego złożonego w dniu 30 sierpnia 2018 r. profesjonalny pełnomocnik zaznaczył również, że pełnomocnictwo złożył w dniu 1 sierpnia 2018 r., na dowód czego załączył kserokopię pisma przewodniego, na którym widniała prezentata Sądu z dnia 1 sierpnia 2018 r.".
Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi kwestia jakie dokumenty zostały dołączone do pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 27 sierpnia 2018 r., które pełnomocnik przedłożył w wykonaniu wezwania Sądu do uzupełnienia braków formalnych skargi.
W zaskarżonym postanowieniu WSA przyjął bowiem, że: "pełnomocnik złożył odpowiednią liczę odpisów skargi, do których załączone były kserokopie pełnomocnictwa opatrzone klauzulą: za zgodność z oryginałem Wieliczka 27.08.2018, bez podpisu pełnomocnika".
W swoim piśmie z dnia 27 sierpnia 2018 r. (data prezentaty Sądu na dokumencie – 30 sierpnia 2018 r.) pełnomocnik wskazał, że przedkłada 9 odpisów skargi wraz z uwierzytelnionym pełnomocnictwem oraz zawarł nie do końca czytelny dopisek ręczny.
Również z prezentaty Sądu z dnia 30 sierpnia 2018 r. wynika, że do akt pełnomocnik złożył 9 odpisów skargi z pełnomocnictwem i 1 załącznik.
Natomiast w aktach sprawy brak jest dokumentów, jakie pełnomocnik załączył do swojego pisma z dnia 27 sierpnia 2018 r. złożonego w wykonaniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. Jak wynika z całości akt sprawy nie zostały one również wysłane pozostałym uczestnikom postępowania sądowoadministracyjnego.
W aktach sprawy na k. 23 znajduje się jedynie pismo przewodnie z dnia 27 sierpnia 2018 r. bez jakichkolwiek załączników. Bezpośrednio po piśmie przewodnim pełnomocnika skarżącego w aktach znajduje się postanowienie Sądu z dnia 10 września 2018 r. o odrzuceniu skargi D. G. Trudno stwierdzić dlaczego Sąd w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że pełnomocnik skarżącego złożył odpowiednią ilość odpisów skargi, do których załączone były kserokopie pełnomocnictwa opatrzone klauzulą: "za zgodność z oryginałem Wieliczka 27.08.2018" bez podpisu pełnomocnika, skoro dokumentów tych w aktach sprawy nie ma. Ręczny dopisek pełnomocnika na piśmie z dnia 27 sierpnia 2018 r. jest nie w pełni czytelny i niejednoznaczny. Z kolei prezentata Sądu na piśmie z dnia 27 sierpnia 2018 r. wskazuje, że do akt złożone zostało 9 odpisów skargi z pełnomocnictwem, których w aktach brak.
Wątpliwości dotyczące prawidłowości postępowania Sądu co do dokumentu pełnomocnictwa potęguje również niekonsekwencja WSA w Krakowie, który pomimo znajdowania się w aktach sprawy (k.
61) uwierzytelnionej kserokopii pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego również "we wszystkich organach i instancjach wyższych jakie w niniejszej sprawie okażą się konieczne" i składania w jego imieniu "wniosków, oświadczeń, odwołań, skarg", zarządzeniem z dnia 19 listopada 2018 r. wezwał r.pr. J. H. do usunięcia braków formalnych zażalenia poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do sporządzenia zażalenia w imieniu skarżącego w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia zażalenia (k. 102). W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik przedłożył kserokopię pełnomocnictwa zawierającego umocowanie dokładnie takiej samej treści, jakie znajdowało się już w aktach na k. 61, jednak tym razem to samo pełnomocnictwo zostało uznane za wystarczające do nadania biegu zażaleniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane powyżej wątpliwości co do uzupełnienia wymogów formalnych skargi dotyczących dokumentu pełnomocnictwa, przy zakreślonym rygorze formalnego zakończenia sprawy przez odrzucenie skargi, należy interpretować mając na uwadze przede wszystkim doprowadzenie do merytorycznego zbadania skargi, aby zapewnić skarżącemu ochronę prawa do sądu.
Niniejsze postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że należy nadać bieg skardze D. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Całościowa analiza akt sprawy wskazuje bowiem, że nie występują żadne wątpliwości, co do tego, że skarżący złożył oświadczenie woli, którego treścią było upoważnienie radcy prawnego J. H. do reprezentowania go w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.