Uzasadnienie
Radca prawny M. S. na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez S. S., umocowanego z kolei do działania w imieniu swojego syna M. S, będącego inwestorem, w dniu 21 grudnia 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu o obsadzie do 40 tysięcy sztuk w miejscowości K., obręb B. na działkach ew. [...] i [...]. Z dołączonego do skargi pełnomocnictwa wynikało umocowanie radcy prawnego M. S. do reprezentowania S. S. w postępowaiach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych, w tym i w ewentualnych postępowaniach przed Naczelnym Sadem Administracyjnym w sprawach: 1) o ustalenie środowiskowych uwarunkowań, 2) o ustalenie warunków zabudowy oraz 3) o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu, składającej się z 5 budynków inwentarskich, spośród których każdy będzie przeznaczony do chowu 39 tyś sztuk brojlera kurzego w każdym, łącznie 195 tysięcy sztuk wraz z budynkami i urządzeniami towarzyszącymi, zgodnie z charakterystyką przedsięwzięcia określona w raporcie. Pełnomocnictwo to datowane jest na 16 maja 2017 r.
Zarządzeniem Sędziego z dnia 1 marca 2019 r. wezwano radcę prawnego M. S. do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez przedłożenie pełnomocnictwa udzielonego S. S. przez M. S., upoważniającego do występowania przed sądami administracyjnymi oraz do udzielenia dalszego pełnomocnictwa w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Nadesłane przez pełnomocnika przy piśmie z dnia 11 marca 2019 r. (k. 48 akt) stwierdzało, że M. S. udziela S. S. pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania go w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych, w tym i w ewentualnych postępowaniach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w następujących w sprawach: 1) o ustalenie środowiskowych uwarunkowań, 2) o ustalenie warunków zabudowy oraz 3) o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu, składającej się z 5 budynków inwentarskich, spośród których każdy będzie przeznaczony do chowu 39 tyś sztuk brojlera kurzego w każdym, łącznie 195 tysięcy sztuk wraz z budynkami i urządzeniami towarzyszącymi, zgodnie z charakterystyką przedsięwzięcia określona w raporcie. Pełnomocnictwo to datowane jest na 16 czerwca 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 112/19, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę oraz orzekł o zwrocie uiszczonego od skargi wpisu. Sąd, mając na uwadze treść art. 37 § 1 P.p.s.a. oraz art. 46 § 1 pkt 4 i § 3 P.p.s.a., zauważył, że regulacje te odczytywane łącznie mają na celu usunięcie wątpliwości, czy pismo zostało wniesione przez uprawniona osobę. Brak pełnomocnictwa należy kwalifikować jako brak formalny przy przyjęciu założenia, że udzielono pełnomocnictwa, a nie dołączono dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Zastosowanie znajduje wówczas art. 49 § 1 P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Sąd wskazał, że radca prawny M. S. wraz ze skargą nie przedłożył pełnomocnictwa bezpośrednio od skarżącego M. S. Przedłożył jedynie pełnomocnictwo udzielone przez S. S. upoważniające do występowania w jego imieniu m.in. przed sądami administracyjnymi. Dalej zauważył, że z przesłanego na wezwanie Sądu pełnomocnictwa udzielonego ojcu S. S. przez M. S., nie wynika, aby skarżący upoważnił ojca do udzielania dalszych pełnomocnictw.
Sąd przywołał treść art. 39 P.p.s.a. wskazującego co z mocy samego prawa obejmuje pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych i uznał, że jeżeli w pełnomocnictwie ogólnym czy też udzielonym do prowadzenia poszczególnych spraw nie ma upoważnienia do udzielania dalszych pełnomocnictw, zgodnie z art. 39 pkt 2 P.p.s.a. pełnomocnik upoważniony jest do udzielania dalszych pełnomocnictw jedynie wtedy, gdy wynika to z odrębnych przepisów (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod redakcją Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, str. 233).
Mając na uwadze stosowne przepisy odrębne, Sąd zauważył, że przepisy normujące substytucję powinny być wykładane ściśle, jako że ma ona być wyjątkiem, a nie zasadą (op. cit. str. 234).
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że do skargi dołączono jedynie prawidłowe pełnomocnictwo S. S. udzielone radcy prawnemu M. S. do reprezentowania go przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik nie wykazał się jednak prawidłowym pełnomocnictwem udzielonym mu przez M. S. Przesłane przez radcę prawnego M. S. przy piśmie z dnia 11 marca 2019 r. pełnomocnictwo M. S. udzielone jego ojcu S. S., przy uwzględnieniu brzmienia art. 39 pkt 2 P.p.s.a. nie spełnia wymogów niezbędnych do zakwalifikowania go jako prawidłowego pełnomocnictwa upoważniającego S. S. do udzielania dalszych pełnomocnictw. Z jego treści nie wynika bowiem wprost, że obejmuje ono upoważnienie S. S. do udzielania dalszych pełnomocnictw, na co zwrócono uwagę pełnomocnikowi skarżącego w zarządzeniu z dnia 1 marca 2019 r.
Następnie wyjaśniono, że pełnomocnictwo S. S. udzielone radcy prawnemu M. S. umocowuje go do reprezentowania S. S. i jego interesów. Taka treść pełnomocnictwa powoduje zdaniem Sądu, że udzielone pełnomocnictwo nie jest pełnomocnictwem substytucyjnym udzielonym w sprawie wszczętej w imieniu M. S. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że pełnomocnictwo S. S. dla radcy prawnego M. S. zostało udzielone wcześniej, tj. w dniu 16 maja 2017 r., niż pełnomocnictwo udzielone przez M. S. ojcu S. S. (16 czerwca 2017 r.). Już samo porównanie dat udzielenia poszczególnych pełnomocnictw wskazuje na fakt, że nie został zachowany ciąg substytucyjny. W przypadku uznania, że mocą wcześniejszego pełnomocnictwa zostało udzielone skuteczne pełnomocnictwo substytucyjne, doszłoby bowiem do przekazania przez S. S. większego zakresu praw, niż posiadał on w chwili udzielania dalszego pełnomocnictwa.
Zdaniem Sądu, na podstawie przedłożonych pełnomocnictw nie można było przyjąć, aby S. S. był upoważniony do udzielenia w imieniu M. S. dalszych pełnomocnictw, w tym pełnomocnictwa radcy prawnemu M. S. do reprezentowania go w niniejszej sprawie.
Radca prawny M. S., powołując się na pełnomocnictwo udzielone mu przez M. S. za pośrednictwem jego ojca S. S., wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w całości. Radca zarzucił błędną interpretację powołanych tam przepisów art. 37 § 1 i art. 46 § 1 pkt 4 i § 3 P.p.s.a., a także art. 106 k.c., w łączności z którym wskazane wyżej przepisy P.p.s.a. powinny być interpretowane. Pełnomocnik uważa, że regulacja zawarta w art. 106 k.c. zapełnia lukę w systemie prawa (P.p.s.a., przepisy prawa administracyjnego, K.p.c.).
Pełnomocnik skarżącego nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji odnośnie do tego, że złożona przez niego - jako profesjonalnego pełnomocnika, upoważnionego imiennie i literalnie przez ojca skarżącego, S. S., będącego pełnomocnikiem swojego syna, M. S. - skarga jest niedopuszczalna. Według pełnomocnika błędne jest twierdzenie Sądu, że nie można było przyjąć, że S. S. był upoważniony do udzielenia w imieniu M. S. dalszych pełnomocnictw, w tym pełnomocnictwa radcy prawnemu M. S. do reprezentowania go w niniejszej sprawie.
Wskazując powody uznania stanowiska Sądu za nieprawidłowe pełnomocnik zauważa, że po pierwsze pełnomocnictwo jest aktem pochodzącym od mocodawcy (manadanta), a nie od osoby, która ma zostać umocowana (pełnomocnika). Zatem jego treść kształtuje mocodawca (mandant), a nie osoba, która ma zostać umocowana (a więc pełnomocnik). Po drugie w niniejszej sprawie pełnomocnik przedłożył pełnomocnictwo takiej treści, jakie zostało mu udzielone przez M. oraz S. S. Po trzecie przepis art. 106 K.c. stanowi, że "Pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa...". Cytowany przepis nie wymaga, by możliwość ustanowienia innych pełnomocników została określona w pełnomocnictwie expressis verbis. Ustawodawca uznał za wystarczające, gdy umocowanie takie będzie wynikać z treści pełnomocnictwa. Pełnomocnik uważa, że nie powinno budzić wątpliwości, że z treści pełnomocnictwa udzielonego w dniu 16 czerwca 2017 r. przez M. S. swojemu ojcu S. S, w którym mowa o upoważnieniu do reprezentowania M. S. przez jego ojca S. S. w postępowaniach przed organami administracji publicznej oraz w postępowaniach sądowoadministracyjnych, w tym i ewentualnych postępowaniach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym a dotyczących wyliczonych w tym pełnomocnictwie spraw, wynika upoważnienie do ustanowienia innych pełnomocników.
Pełnomocnik podkreśla, że skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego może przygotować jedynie profesjonalny pełnomocnik. Dla M. S. było oczywiste, że jego ojciec sam skarg kasacyjnych do NSA sporządzić nie może. Ta okoliczność nakazuje dojść do wniosku, że skoro pełnomocnictwo udzielone przez M. S. swojemu ojcu S. S. obejmuje inicjowanie postępowań przez NSA, to jego wykonanie musiało wiązać się z upoważnieniem do udzielania dalszych pełnomocnictw.
Błędem było poprzestanie przez Sąd pierwszej instancji na literalnym brzmieniu pełnomocnictwa z dnia 16 czerwca 2017 r., że M. S. upoważnił swego ojca jedynie do biernego przyglądania się przebiegowi postępowań sądowoadministracyjnych, a zwłaszcza postępowań przed NSA, bez możliwości wnoszenia środków prawnych, w tym zwłaszcza środków inicjujących kontrolę sądowoadministracyjną w obu instancjach sądowoadministracyjnych rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji publicznej.
Dalej pełnomocnik skarżącego podkreślił, że zgodnie z treścią art. 40 P.p.s.a. "Zakres, czas trwania i skutki umocowania szerszego, niż pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36, ocenia się według treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego." Wobec tego zasadne jest odwołanie się do przepisu art. 106 K.c. (Pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa). Odnosząc art. 106 K.c. do realiów niniejszej sprawy nie powinno być wątpliwości co do tego, że wolą M. S. było umocowanie ojca S. S. do racjonalnego prowadzenia wszystkich postępowań tak w ich stadiach administracyjnych, jak i sądowoadministracyjnych, a w tym umocowanie do korzystania z pomocy profesjonalnych pełnomocników. Wiadomo bowiem, że S. S. sam, działając osobiście, nie mógłby, nie korzystając z pomocy profesjonalnych pełnomocników, uruchomić w żadnej ze spraw wymienionych w pełnomocnictwie z dnia 16 czerwca 2017 r,. postępowania sądowoadministracyjnego przed NSA.
Pełnomocnik odnosząc się do poglądów doktryny i orzecznictwa zaznaczył, że wykluczenie możliwości zatwierdzenia (potwierdzenia) czynności dokonanej przed sądem administracyjnym przez osobę, co do umocowania której podniesiona została wątpliwość, oznaczałaby nadmierny rygoryzm formalny, podważający konstytucyjną zasadę prawa do sądu (postanowienie NSA z 12 kwietnia 2006 r. I OSK 70/06).
W celu usunięcia podniesionych przez Sąd pierwszej instancji wątpliwości co do tego, czy radca prawny M. S. jest prawidłowo umocowany w załączeniu do zażalenia nadesłano oświadczenie M. S. z 17 kwietnia 2019 r., zawierające stwierdzenie, że jego wolą było pełne umocowanie S. S. (ojca skarżącego), do dysponowania wszelkimi postępowaniami wymienionymi w pełnomocnictwie z 16 czerwca 2017 r., a zatem także w postępowaniu w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań rozstrzygniętym negatywnymi dla niego decyzjami Wójta Gminy Strzałkowo oraz SKO w Koninie, w tym i udzielania dalszych pełnomocnictw.
Dołączono także oświadczenie M. S. z dnia [...] kwietnia 2019 r. o zatwierdzeniu wszystkich czynności dokonanych przez S. S. oraz dalszego pełnomocnika we wszystkich sprawach wymienionych w tym, pełnomocnictwie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 37 § 1 P.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Na podstawie art. 46 § 3 P.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa. Jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 49 § 1 P.p.s.a.). Natomiast art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że Sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi.
Jak wynika z akt sprawy skargę na decyzję SKO w Koninie z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu o obsadzie do 40 tyś. sztuk w miejscowości K., obręb B. na działkach o nr ew. [...] i [...], w piśmie z dnia 17 grudnia 2018 r. w imieniu M. S. (oznaczony jako skarżący w nagłówku) wniósł S. S. zastępowany substytucyjnie przez radcę prawnego prof. dra hab. M. S. Do skargi dołączono pełnomocnictwo z dnia 16 maja 2017 r., w którym S. S. umocowuje radcę prawnego prof. zw. dr hab. M. S. do reprezentowania go w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych, w tym i w ewentualnych postępowaniach przed NSA m.in. w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu składającej się z 5 budynków inwentarskich, spośród których każdy przeznaczony będzie do chowu 39 tys. sztuk brojlera kurzego w każdym, łącznie 195 tys. sztuk wraz z budynkami i urządzeniami towarzyszącymi, zgodnie z charakterystyką przedsięwzięcia określoną w raporcie.
Wobec braku pełnomocnictwa wskazującego umocowanie do reprezentowania skarżącego M. S. przez S. S. Sąd zarządzeniem z dnia 1 marca 2019 r. wezwał radcę prawnego M. S. do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez przedłożenie pełnomocnictwa udzielonego S. S. przez M. S., upoważniającego do występowania przed sądami administracyjnymi oraz do udzielenia dalszego pełnomocnictwa w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.
Sąd pierwszej instancji uznał, że obowiązkowi temu nie sprostano bowiem pełnomocnictwo nadesłane przez pełnomocnika przy piśmie z dnia 11 marca 2019 r. (k. 48 akt) nie spełniało wymogów z art. 39 pkt 2 P.p.s.a. tj. nie zawierało wskazania, że S. S. jest umocowany do udzielania dalszych pełnomocnictw. Tym samym uznał je za niedopuszczalne i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Zdaniem NSA, nie było podstaw do odrzucenia skargi. Ocena treści przekazanego do Sądu w dniu 11 marca 2019 r. pełnomocnictwa pozwala na odczytanie woli mocodawcy co do tego, aby ustanowiony w nim pełnomocnik S. S. dysponował uprawnieniem do udzielania dalszych pełnomocnictw. Oczywiście pełnomocnictwo nie zawiera zwrotu o treści zgodnej z art. 39 pkt 2 P.p.s.a. Nie stanowi wprost, że M. S. udziela ustanowionemu do działania w jego imieniu S. S. pełnomocnictwa do udzielania dalszych pełnomocnictw, o czym stanowi art. 39 pkt 2 P.p.s.a. Nie oznacza to jednak, że z treści tego pełnomocnictwa nie wynika takie uprawnienie. Słusznie wskazuje się w zażaleniu, że o zakresie umocowania nie świadczy jedynie literalne brzmienie pełnomocnictwa. Jeżeli w pełnomocnictwie ogólnym dla osoby - nie będącej adwokatem, radcą prawnym czy rzecznikiem patentowym, aplikantem - nie zawarto stwierdzenia o uprawnieniu do udzielania dalszych pełnomocnictw, to nie można bez analizy treści tego pełnomocnictwa wnioskować o braku takiego umocowania.
W niniejszej sprawie analiza pełnomocnictwa z dnia 16 czerwca 2017 r. wskazuje, że M. S. umocowuje S. S. do reprezentowania go w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych, w tym i w ewentualnych postępowaniach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawach szczegółowo tam określonych.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zażaleniu, że użycie sformułowania o możliwości reprezentowania mocodawcy "w ewentualnych postępowaniach przed NSA" pozwala wnioskować o uprawnieniu pełnomocnika do składania adekwatnych do postępowania przed NSA środków zaskarżenia - skarg kasacyjnych, tak aby były one skuteczne a zatem do udzielenia dalszego pełnomocnictwa dla profesjonalnego pełnomocnika, który zgodnie z art. 175 § 1 P.p.s.a. jest warunkiem dopuszczalności skargi kasacyjnej.
Taka interpretacja nie przekreśla wymogu aby przepisy normujące substytucję wykładać ściśle. Skoro z treści analizowanego pełnomocnictwa wprost wynika wola reprezentowania przed NSA z czym wiąże się konieczność złożenia skargi kasacyjnej, bierze się taką ewentualność pod uwagę, to w sytuacji istnienia przymusu adwokacko-radcowskiego przy składaniu skargi kasacyjnej, racjonalne wydaję się uznanie, że mocodawca uprawnia pełnomocnika do udzielania dalszych pełnomocnictw dla profesjonalnych pełnomocników.
Wobec tego w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należało, że o ile pełnomocnictwo z 16 czerwca 2017 r. nie posługuję się sformułowaniem o możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez S. S. w sprawach dotyczących jego syna M. S., to z analizy treści tego pełnomocnictwa wynika wniosek, że wola taka została wyrażona.
Odnośnie do okoliczności, że pełnomocnictwo dla radcy prawnego M. S. udzielone zostało przez S. S. w dniu 16 maja 2017 r. a pełnomocnictwo skarżącego dla S. S. w dniu 16 czerwca 2017 r., NSA rozpoznający niniejszą sprawę, uważa, że nie ma to znaczenia w sytuacji kiedy skarga do sądu składana jest przez pełnomocnika w dniu 21 grudnia 2018 r. Wiadomym jest, że M. S. w dniu 16 czerwca 2017 r. ustanowił swoim pełnomocnikiem swojego ojca S. S., który wcześniej 16 maja 2017 r. umocował w sprawach przez siebie prowadzonych radcę prawnego M. S. Taka sytuacja nie wyklucza istnienia umocowania dla radcy prawnego składającego skargę w imieniu skarżącego, który w związku z wcześniejszym umocowaniem pełnomocnika przez ojca w dotyczących ojca sprawach udzielając później pełnomocnictwa ojcu korzysta po tej chwili ze stosunku pełnomocnictwa swego ojca. Umocowany ojciec nie przekazuje więcej praw niż sam posiada bo zakres jego umocowania w sprawie skargi na decyzję dotyczącą syna określa pełnomocnictwo z dnia 16 czerwca 2017 r. a nie z dnia 16 maja 2017 r. to jest pełnomocnictwo główne.
Po tej dacie ojciec był umocowany do reprezentowania syna w dotyczących go sprawach i korzystając z łączącego go już wtedy pełnomocnictwa z radcą prawnym, powołał się na wcześniej ustanowiony między ojcem a radcą prawnym stosunek pełnomocnictwa. Niecelowe jest żądanie aby S. S. po dniu 16 czerwca 2017 r. ponawiał pełnomocnictwo z radcą prawnym M. S. lub rozwiązał dotychczasowy stosunek pełnomocnictwa i zawarł go ponownie po 16 czerwca 2017 r.
W tym stanie sprawy, zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw by kwestionować pełnomocnictwo z dnia 16 czerwca 2017 r., będące pełnomocnictwem ogólnym i zarzucać, że nie zawiera ono umocowania do udzielania dalszych pełnomocnictw. Wezwanie skierowane do pełnomocnika w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a. zostało wypełnione zgodnie z żądaniem Sądu. Braki formalne skargi uzupełniono w terminie do tego przewidzianym a zatem nie było podstaw do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.