Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 13 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2110/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącemu, obywatelowi Ukrainy, M. S. wstrzymania wykonania decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie zobowiązania skarżącego do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres sześciu miesięcy.
We wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej skarżący twierdził, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego pozbawi go prawa do osobistego uczestnictwa w postępowaniu, a w przypadku uwzględnienia skargi udzielona mu ochrona okaże się pozorna. Jego zdaniem, udział pełnomocnika nie zastąpi osobistego uczestnictwa skarżącego, który powinien mieć bezpośredni kontakt z pełnomocnikiem. Ponadto, w ocenie skarżącego, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu zakończenia postępowania stanowi o zachowaniu standardów rzetelnej procedury i urzeczywistnieniu prawa strony do sądu. Niewstrzymanie zaś wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje znaczną szkodę w jego majątku, albowiem konieczność opuszczenia Polski będzie się wiązać z utratą pracy, a w konsekwencji z brakiem środków do życia.
Tym samym powrót do kraju pochodzenia spowoduje, iż skarżący będzie osobą bezdomną, zaś w Polsce pozostawi żonę i córkę, co wywołać może trudne do odwrócenia skutki. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym postanowienie z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1330/05.
Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, argumentacja skarżącego sprowadzała się do tego, że wykonanie decyzji wymusi reorganizację jego życia w ten sposób, że straci w Polsce pracę i pozostawi tu żonę i córkę. W tym kontekście Sąd uznał, że sam fakt zobowiązania skarżącego do powrotu do kraju pochodzenia i zakaz ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw obszaru Schengen niewątpliwie łączy się z koniecznością opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu i wymusza zmianę planów na życie, ale nie oznacza automatycznie powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, którym zapobiec może wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu. Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest możliwe, jeśli strona wykaże, że zmiana w jej życiu osobistym, w tym rodzinnym, jaka nastąpi wskutek powrotu do kraju pochodzenia i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Polski oraz innych państw obszaru Schengen, będzie miała charakter znacznej szkody lub wywoła trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., czego skarżący – zdaniem Sądu – nie uczynił.
Powołując się na utratę środków do życia, skarżący w żaden sposób nie wykazał, co stanowi źródło jego utrzymania. Sąd uznał, że nie znając stanu majątkowego skarżącego oraz źródeł jego dochodu, nie mógł dokonać obiektywnej i wiarygodnej oceny, czy skarżący zostanie pozbawiony środków do życia w przypadku odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do trudnych do odwrócenia skutków związanych z rozstaniem z żoną i córką, Sąd stwierdził, że żona i córka skarżącego posiadają zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP z uwagi na wykonywaną pracę. Wobec tego będą mogły odwiedzać i wspierać skarżącego w przypadku jego powrotu na Ukrainę, gdzie mieszka jego syn wraz z rodziną.
Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącego, brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie doprowadzi do naruszenia jego praw podmiotowych. Sąd podkreślił, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym cudzoziemiec jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, co – w powiązaniu ze specyfiką tego postępowania, które nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie i zasadą orzekania na podstawie akt sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 p.p.s.a.) – wyklucza przyjęcie, że do zapewnienia stronie prawa do sądu konieczne jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju "automatyzm" stosowania ochrony tymczasowej oznaczałby zaś, że w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. W sprawie tego rodzaju co poddana kontroli Sądu, istnienia tych przesłanek nie można domniemywać.
Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącego postanowienia NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1330/05, Sąd wskazał, że zostało ono wydane w odmiennym przedmiocie dotyczącym odmowy udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej.
W zażaleniu na postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wniósł o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący podtrzymał argumentację prezentowaną we wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej.
Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżący nie uprawdopodobnił we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), które miałyby świadczyć o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt zobowiązania skarżącego do powrotu do kraju pochodzenia i zakaz ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw obszaru Schengen na stosunkowo krótki okres, bo jedynie sześć miesięcy, niewątpliwie łączy się z koniecznością opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu i wymusza zmianę planów na życie, ale nie oznacza automatycznie powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, którym zapobiec może wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu.
Odnosząc się do twierdzenia, że powrót skarżącego do kraju pochodzenia naruszy jego prawo do życia rodzinnego, to na gruncie Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.) zauważyć należy, że ryzyko naruszenia więzi rodzinnych nie zawsze może być uznane za przesłankę przemawiającą za wstrzymaniem wykonania decyzji. Inne bowiem relacje łączą rodzica z małoletnimi dziećmi, a inne z dorosłymi, tym bardziej jeśli prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, jak w przypadku dorosłej córki skarżącego.
Ponadto zauważyć należy, że na Ukrainie mieszka dorosły syn skarżącego wraz z rodziną. Ponadto, powszechnie wiadome jest, że w dużej części rodzin relacje między członkami rodziny odbywają się na odległość, bez większej szkody dla istniejących więzi rodzinnych.
Odnosząc się do argumentu wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej, według którego wykonanie zaskarżonej decyzji pozbawi skarżącego prawa do sądu, to wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie NSA rozpoznającego wniosek zapewnienie skutecznego prawa do sądu w sprawie ze skargi na decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w kontekście wstrzymania wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu jest uregulowane w sposób szczególny w stosunku do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przewidzianego w art. 61 p.p.s.a. w art. 331 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku, gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w sprawie tego wniosku.
Wniesienie skargi na decyzję o zobowiązaniu do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania ma więc skutek zawieszający. W ocenie NSA przepis ten realizuje wymóg skutecznego środka zaskarżenia w rozumieniu art. 13 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. UE. L. z 2008 r. nr 348, str. 98 ze zm.), obejmującego także możliwość zawieszenia wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Istotne jest przy tym, że zawieszenie wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu jest gwarantowane na podstawie powołanego przepisu dyrektywy przed sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że oceniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu na etapie postępowania przed sądem drugiej instancji, należy uwzględnić, czy cudzoziemiec miał zapewniony skuteczny środek zaskarżenia przed sądem pierwszej instancji.
W związku z tym zauważyć należy, że w tej sprawie wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej został złożony przed Sądem pierwszej instancji, ale obecnie sprawa jest na etapie postępowania przed NSA, gdyż WSA w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2021 r. oddalił skargę skarżącego, a skarżący od tego wyroku wywiódł skargę kasacyjną. W tych okolicznościach należy uwzględnić to, że przed Sądem pierwszej instancji skarżący był reprezentowany przez radcę prawnego z wyboru, który składał w imieniu skarżącego pisma procesowe i wnosił środki zaskarżenia. Tym samym zagwarantowano skarżącemu standard przewidziany w art. 13 ust. 3 powołanej dyrektywy. Obecnie w postępowaniu przed Sądem drugiej instancji skarżący też jest reprezentowany przez radcę prawnego.
Zatem, ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu utrudni skarżącemu udział w postępowaniu przed Sądem drugiej instancji, ale po pierwsze, nie będzie to sprzeczne ze standardami wynikającymi z powołanej dyrektywy, po drugie, nie będzie to równoznaczne z pozbawieniem prawa do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu wziął jednakże pod uwagę zmianę stanu prawnego w zakresie zasad wykonywania decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu. Zgodnie z art. 15zzzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), jeżeli ostatni dzień terminu dobrowolnego powrotu wypada w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonych w związku z COVID-19, termin ten ulega przedłużeniu do upływu 30. dnia następującego po dniu odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni.
Z kolei stosownie do art. 331 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w przypadku gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w sprawie tego wniosku. W związku z tym wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji została złożona już w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego w związku z COVID-19 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491 ze zm.) oraz że stan ten nie został dotychczas odwołany. Powoduje to, że termin dobrowolnego powrotu skarżącego uległ przedłużeniu z mocy prawa i jeszcze nie upłynął.
Oznacza to, że skarżący w chwili obecnej nie ma obowiązku opuszczenia terytorium Polski. To zaś sprawia, że nie ma potrzeby zapewniać skarżącemu ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. odnoszącej się do zaskarżonej decyzji.
Reasumując, w ocenie NSA, wykonanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się obecnie z ryzykiem wystąpienia po stronie skarżącego znacznej szkody albo trudnych do odwrócenia skutków.
W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.