Postanowienie NSA z 17 października 2023 r., II OZ 581/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 515/23 w przedmiocie oddalenia wniosku o wyłączenie asesora sądowego

Sprawa

w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 515/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wniosek W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wyłączenie asesora sądowego Bartłomieja Pastuchy.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że w dniu 24 lipca 2023 r. W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o wyłączenie asesora sądowego Bartłomieja Pastuchy z uwagi na instytucjonalny brak gwarancji orzekania przez bezstronny i niezależny sąd ustanowiony zgodnie z ustawą, w składzie z udziałem sędziego/asesora powołanego na podstawie wniosku Krajowej Rady Sądownictwa w składzie i trybie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., co stanowi naruszenie prawa do sądu z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji [RP], art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a także art. 47 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ww. asesor sądowy został powołany na stanowisko uchwałą KRS nr [...] z dnia 1 marca 2022 r. Spółka, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także orzecznictwo sądów europejskich, wskazała, że jej zdaniem Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r, o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r, poz.

3. nie jest organem tożsamym z organem konstytucyjnym. W związku z powyższym mamy do czynienia z sytuacją funkcjonowania ułomnego procesu powoływania sędziów, gdyż powołania dokonuje organ do tego wprawdzie uprawniony, lecz czyni to na wniosek organu nieuprawnionego. Wskazała, że udział sędziego "w wadliwej procedurze (z udziałem tzw. "nowej" KRS)’’ powoduje domniemanie, że sąd, w którego składzie znajduje się sędzia powołany w tym trybie, nie spełnia wymogu sądu ustanowionego zgodnie z ustawą, w rozumieniu art. 47 ust. 2 KPP i art. 6 ust.1 EKPC. Spółka wywodziła, że jeżeli strona postępowania podnosi zarzut braku bezstronności w aspekcie zewnętrznym (obiektywnym), odnosząc to do wadliwości powołania sędziego, obowiązek uprawdopodobnienia takich okoliczności obciążający wnioskodawcę sprowadza się jedynie do wykazania, że dany sędzia został wadliwie powołany. Zdaniem skarżącej okoliczność ta wywołuje domniemanie braku jego bezstronności. Strona stanęła na stanowisku, że nie ma obowiązku uzasadniania swojego wniosku za pomocą innych twierdzeń, niż tylko to, że sędzia został powołany przy rekomendacji upolitycznionej KRS. Obalenie tego domniemania jest rolą sądu rozpoznającego sprawę w zakresie przebiegu samej procedury nominacyjnej jak i zachowania sędziego po nominacji, a także charakteru i okoliczności danej sprawy. W dalszej części wniosku skarżąca wskazała, że okoliczności postępowania asesora sądowego po powołaniu wskazują na "brak negatywnej oceny (biernej akceptacji) prawidłowości procedury powołania", a także "brak jest jakichkolwiek danych o wypowiedziach krytycznych asesora co do dewastacji praworządności w Polsce". Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha złożył oświadczenie, w którym stanął na stanowisku, że nie istnieją okoliczności tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności w niniejszej sprawie. Nie zachodzą również okoliczności, o których mowa w art. 18 § 1 p.p.s.a., uzasadniające wyłączenie go od orzekania w tej sprawie z mocy samej ustawy. Sędzia ustosunkował się także do zarzutów skarżącej.

Uzasadniając oddalenie przedmiotowego wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pierwszej kolejności stwierdził, że nie ma wątpliwości co do tego, że strona złożyła wniosek o wyłączenie sędziego w trybie art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), nie zaś wniosek w trybie art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492, dalej jako: p.u.s.a.). Wniosek został sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata. W piśmie z dnia 24 lipca 2022 r. jednoznacznie wskazano, że stanowi "wniosek o wyłączenie sędziego", a także została powołana podstawa prawna tj. "art. 19 p.p.s.a." Ocena ta znajduje także zdaniem Sądu potwierdzenie w treści wniosku, który zgodnie z art. 5a § 5 pkt 2 p.u.s.a. powinien zawierać przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie wraz z dowodami na ich poparcie. Skarżąca została prawidłowo pouczona o składzie rozpoznającym sprawę. Wniosek nie został złożony w ustawowym terminie, który przewiduje art. 5a §4 p.u.s.a. Wszystkie te okoliczności prowadzą zdaniem Sądu do stwierdzenia, że pismo nie stanowi wniosku o badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu w trybie art. 5a p.u.s.a., a jest wnioskiem o wyłączenie sędziego w trybie art. 19 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że kwestia ta ma doniosłe znaczenie, ponieważ w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 kwietnia 2023 r. w sprawie o sygn. I FPS 3/22, w której stwierdzono, że przedmiotem wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. jest jedynie badanie okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie; natomiast przedmiotem wniosku składanego na podstawie art. 5a § 1 p.u.s.a. jest badanie niezawisłości i bezstronności sędziego w kontekście okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, w okolicznościach danej sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Zdaniem Sądu należy przyjąć, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej powyżej uchwale, że pojęcie "niezawisłości" jest szersze od kryterium bezstronności, które zostało zdefiniowane w art. 19 p.p.s.a. w sposób negatywny. Przyjmuje się, że sąd jest niezawisły wtedy, gdy skład orzekający działa w warunkach niezawisłości - to znaczy, gdy sędzia ma zagwarantowaną prawem możliwość podejmowania decyzji w sposób zgodny z jego sumieniem i wolny od jakichkolwiek nacisków. Bezstronność sędziego odnosi się natomiast do jego stosunku do stron postępowania i przedmiotu sprawy. Sędzia podlega wyłączeniu z mocy ustawy w przypadkach wskazanych w art. 18 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 19 p.p.s.a. sędzia może zostać wyłączony na swój wniosek lub wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Zakres art. 5a p.u.s.a jest zatem szerszy i częściowo zawiera w sobie przesłanki wskazane w art. 19 p.p.s.a.

Przechodząc do rozpoznania wniosku o wyłączenie asesora sądowego wyłącznie w oparciu o art. 19 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej Spółki został uzasadniony głównie okolicznościami związanymi z powołaniem sędziego i jego postępowaniem po powołaniu w kontekście spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności. Kwestie te nie podlegają badaniu w niniejszym postępowaniu, właściwy w tym zakresie jest tryb wskazany w art. 5a p.u.s.a. W związku z powyższym należy zdaniem Sądu stwierdzić, że skarżąca nie przedstawiła skonkretyzowanej argumentacji na poparcie wniosku o wyłączenie sędziego. Wniosek spółki obejmuje ogólnie sformułowany zarzut o braku bezstronności sędziego. Mając na uwadze powyżej poczynione rozważania należy stwierdzić, że strona nie uprawdopodobniła podstaw wyłączenia sędziego. W szczególności skarżąca nie wskazała na relacje osobiste czy też zachowanie sędziego, które mogłoby stanowić podstawę jego wyłączenia w myśl art. 19 p.p.s.a. Ustawodawca kształtując treść art. 19 p.p.s.a. wskazał, że to również sam sędzia wylosowany do składu dokonuje oceny, czy będzie mógł obiektywnie i bez skrępowania rozpoznać sprawę oraz wydać w niej orzeczenie. Złożone przez asesora sądowego Bartłomieja Pastuchę oświadczenie wskazuje na brak okoliczności uzasadniających jego wyłączenie. W ocenie Sądu sprawa ta ma niewątpliwie wydźwięk polityczny, na co wskazała sama strona we wniosku o wyłączenie sędziego. Abstrahując od argumentacji w nim wyrażonej, należy zdaniem Sądu zważyć, że o bezstronności sędziego świadczy niestwarzanie sytuacji korzystniejszej dla którejkolwiek ze stron o sprzecznych interesach.

Reasumując powyższe rozważania Sąd podkreślił, że strona nie skorzystała z instytucji przewidzianej w art. 5a p.u.s.a., wnosząc jedynie o wyłączenie sędziego w trybie art. 19 p.p.s.a. W świetle aktualnych przepisów i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że przedmiotem rozważań w tym trybie nie mogą być okoliczności związane z powołaniem sędziego na stanowisko asesorskie i jego dalsze postępowanie. Strona nie wskazała żadnych argumentów wskazujących na wystąpienie przesłanki wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. Podstawą wyłączenia sędziego nie może być samo przekonanie skarżącej o stronniczości sędziego. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy wyłączenia asesora sądowego Bartłomieja Pastuchy.

Zażaleniem W. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyło powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 19 p.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 EKPC poprzez przyjęcie, że przedmiotem wniosku o wyłączenie sędziego nie mogą by okoliczności jego powołania na stanowisko, podczas gdy przedmiotem wniosku nie jest badanie okoliczności powołania sędziego i ustalenie czy został skutecznie na to stanowisko powołany, lecz badanie czy fakt powołania sędziego w wadliwej procedurze z udziałem upolitycznionej KRS wpływa na gwarancję rozpoznania sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd ustanowiony zgodnie z ustawą;
2. art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 47 ust. 1 KPP poprzez zaniechanie pominięcia uchwały NSA z dnia 3 kwietnia 2023 r. IFS 3/22 jako aktu sprzecznego z prawem UE, zgodnie z zasadą pierwszeństwa i bezpośredniej skuteczności prawa UE, albowiem z uchwały tej wynika, że badania czy skład sądu został ukształtowany zgodnie z art. 47 ust. 1 KPP i art. 6 ust. 1 EKPC w świetle tej uchwały nie można dokonać ani w ramach art. 19 p.p.s.a. ani w ramach art. 5a p.u.s.a. skoro ta druga regulacja jest uznawana przez NSA za iluzoryczną i niekonstytucyjną, a pierwsza zdaniem NSA, nie pozwala na takie badanie;
3. art. 5a p.u.s.a. poprzez jego niezastosowanie z pominięciem tzw. wymogów blokujących, sprzecznych z prawem UE.

Z uwagi na powyższe w zażaleniu wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wyłączenie asesora sądowego Bartłomieja Pastuchy od rozpoznawania sprawy i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podzielić wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który zakwalifikował przedmiotowy wniosek Spółki o wyłączenie asesora sądowego Bartłomieja Pastuchy jako wniosek złożony w trybie art. 19 p.p.s.a., a nie wniosek w trybie art. 5a p.u.s.a. dopuszczającego badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu. Zasadnie w zaskarżonym postanowieniu - przy kwalifikacji wniosku Spółki o wyłączenie asesora sądowego - zwrócono bowiem uwagę na okoliczność powołania się w nim wprost na art. 19 p.p.s.a. oraz na okoliczność złożenia przedmiotowego wniosku z pominięciem trybu przewidzianego w ww. art. 5a p.u.s.a. Przy czym podkreślenia wymaga, że składająca przedmiotowy wniosek Spółka reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, który podlega większym wymaganiom w związku z posiadaną przez siebie wiedzą z zakresu prawa i znajomością procedury sądowej.

Przechodząc do oceny prawidłowości oddalenia przedmiotowego wniosku przez Sąd pierwszej instancji zwrócenia uwagi wymaga, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi różnicują zasady wyłączenia sędziego w zależności od charakteru przesłanek, które mają stanowić podstawę tego wyłączenia. Sędzia (asesor sądowy) z mocy samej ustawy wyłączony jest w sprawach, w których wystąpią przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 18 p.p.s.a. Katalog tych przesłanek jest zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco, co związane jest z doniosłością skutków prawnych orzekania przez sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Skutkiem takim jest bowiem nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast na podstawie art. 19 p.p.s.a. sąd wyłącza sędziego (asesora sądowego) na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Powyższy przepis odnosi się do sytuacji, w której konkretne okoliczności danego postępowania przemawiają za uznaniem, że w rozpatrywanej sprawie możliwe jest zagrożenie bezstronności i obiektywizmu orzekania. O wyłączeniu sędziego (asesora sądowego) nie może decydować subiektywne przekonanie strony o jego stronniczości i niesprawiedliwości, zaś wniosek o wyłączenie na podstawie przepisu art. 19 p.p.s.a. powinien odwoływać się do zobiektywizowanych przesłanek, tak aby wątpliwość co do bezstronności sędziego (asesora sądowego) mogła zostać uznana za mającą realne podstawy. Nie wystarcza do zastosowania wskazanego przepisu występowanie u strony podejrzenia co do braku jego bezstronności, czy subiektywne przekonanie strony, co do negatywnego nastawienia sędziego do strony (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 538/17; postanowienia NSA: z 15 marca 2016 r. sygn. akt I OZ 203/16, z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 40/15). Na konieczność odniesienia względnych przesłanek wyłączenia sędziego do okoliczności danej sprawy sądowoadministracyjnej, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1917/18 wskazując, że wątpliwości co do bezstronności sędziego, w rozumieniu art. 19 p.p.s.a., muszą być każdorazowo odnoszone do konkretnego sędziego w konkretnej sprawie, natomiast inne podstawy wyłączenia sędziego z mocy prawa enumeratywnie wymienia art. 18 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka domagała się wyłączenia asesora sądowego Bartłomieja Pastuchy wskazując przede wszystkim na instytucjonalny brak gwarancji orzekania przez bezstronny i niezależny sąd ustanowiony zgodnie z ustawą, w składzie z udziałem sędziego/asesora powołanego na podstawie wniosku Krajowej Rady Sądownictwa w składzie i trybie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., co stanowi naruszenie prawa do sądu z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, a także art. 47 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację zasadnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji oddalił przedmiotowy wniosek. Wniosek ten, w zakresie w jakim podważa bezstronność i niezależność ww. asesora sądowego w związku z jego wadliwym - w ocenie Spółki - powołaniem, nie mieści się bowiem w zakresie normy z art. 19 p.p.s.a. Należy mieć na uwadze, że w uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22, wskazano, że zakres przedmiotowy normy art. 19 p.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego (asesora sądowego) sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. poz. 2492 ze zm.). Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których zastosowanie ma przepis interpretowany w uchwale. Nie można zatem pominąć pośredniej mocy wiążącej uchwał abstrakcyjnych, rozumianej w ten sposób, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści danej uchwały będzie wiązało wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do czasu, gdy nie nastąpi zmiana tego stanowiska. W związku ze wspomnianą uchwałą NSA z 3 kwietnia 2023 r., wnioski o wyłączenie sędziów i asesora, złożone na podstawie art. 19 p.p.s.a. mogą zostać zbadane jedynie w zakresie, w jakim nie odnoszą się do okoliczności towarzyszących ich powołaniu i postępowania po powołaniu. Z tych względów podnoszone zarówno we wniosku jak i zażaleniu argumenty za wyłączeniem od orzekania w przedmiotowej sprawie asesora sądowego Bartłomieja Pastuchy, w zakresie, w jakim odnoszą się do okoliczności towarzyszących jego powołaniu, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Ponadto podstawy do wyłączenia od orzekania w przedmiotowej sprawie asesora sądowego Bartłomieja Pastuchy nie mógł stanowić podnoszony we wniosku brak zaufania do bezstronnego i niezależnego rozpoznania tej sprawy, wynikający ze związanymi z ww. asesorem okolicznościami "umyślnego i intencjonalnego zignorowania orzecznictwa europejskich trybunałów oraz Sądu Najwyższego" czy braku jego negatywnej oceny (biernej akceptacji) prawidłowości procedury jego powołania. Bazowanie wyłącznie na kryterium subiektywnym, opartym o indywidualne przeświadczenie lub nawet przypuszczenie strony, mogłoby bowiem prowadzić do przekształcenia instytucji wyłączenia sędziego w instrument służący odsuwaniu od postępowania sędziów, których strona uznaje za "niewłaściwych" przez pryzmat subiektywnego pojmowania własnych interesów, co stałoby w kolizji z celami tej gwarancji procesowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszone w omawianym zakresie argumenty Spółki nie pozwalają na podważenie złożonego przez objętego wnioskiem asesora sądowego oświadczenia o braku okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił rozpoznawane zażalenie.