Uzasadnienie
II OZ 590 / 10
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wniosek W. S. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wołominie grzywnę w wysokości 1000 zł.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 19 sierpnia 2009 r. W. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o ukaranie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie grzywną za nieprzekazanie akt sprawy w przedmiocie bezczynności organu, polegającej na niewydaniu mu odpisów protokołów oględzin z dnia 17 grudnia 2008 r. dokonanych na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...] w W., braku reakcji na jego wniosek z dnia 27 marca 2009 r. oraz uniemożliwienie mu wglądu do akt sprawy w dniu 26 marca 2009 r. bez dotrzymanej ustawą formy postanowienia.
W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 25 sierpnia 2009 r., w dniu 9 grudnia 2009 r. doręczono organowi odpis wniosku w celu udzielenia odpowiedzi na skargę w terminie 7 dni, pod rygorem uruchomienia procedury określonej w art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując na treść art. 55 § 1 p.p.s.a., podkreślił, iż zgodnie z art. 54 § 2 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a., organ którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Ponieważ w niniejszej sprawie organ pomimo wezwania nie udzielił odpowiedzi na skargę to na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zażalenia organ nadzoru budowlanego wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nałożył obowiązek na [...] Sp. z o. o. [...], ul. [...] na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Następnie decyzją z dnia 3 listopada 2009 r. umorzono postępowanie, ponieważ zobowiązany wykonał nałożony na niego obowiązek sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej i architektoniczno-budowlanej inwestycji urządzeń energetycznych napowietrznej linii elektroenergetycznej między innymi na działce ew. nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. gm. K. Decyzję tą otrzymał również W. S., a potwierdzenie jej odbioru znajduje się w aktach sprawy. Decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzająca postępowanie została zaskarżona przez W. S., a odwołanie wraz z aktami sprawy zostały przesłane organowi II instancji, wraz z pismem z dnia 12 stycznia 2010 r.
W tym stanie rzeczy, zdaniem organu w zaskarżonym postanowieniu błędnie przyjęto, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Wołominie, wykazał się bezczynnością wskazywaną w pismach przesyłanych przez skarżącego. Skargi i pisma kierowane do organów I i II instancji składano po dacie wydanych aktów prawnych w przedmiocie określonym przez skarżącego jako "niepodjęcie działań w celu likwidacji samowoli budowlanej".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2 art. 54). Natomiast w myśl art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Konstrukcja powyższego przepisu wskazuje, więc na dyscyplinująco- restrykcyjny (mieszany) charakter grzywny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką jej orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Do obowiązków tych należy przekazanie przez organ: skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę. Jednocześnie koniecznym jest zauważenie, że stwierdzenie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a., iż "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, iż podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii sąd nie czyni tego automatycznie, ale powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas jaki upłynął od wniesienia skargi i to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten wypełnił obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt I OZ 850/08, LEX nr 564264 i z dnia 31 marca 2009 r. sygn. I OZ 274/09, LEX nr 528357).
Podstawową zatem powinnością sądu w tym zakres winno być uzasadnienie swojego stanowiska i przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, które miał na względzie, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.
Analiza skarżonego postanowienia pod tym względem wskazuje na znaczne uchybienia. Sąd nie wyjaśnił bowiem, czy zaistniały wszystkie wymagane ww. przepisem elementy wymierzenia grzywny, ograniczając się jedynie w uzasadnieniu postanowienia do stwierdzenia, że organ nie udzielił odpowiedzi na skargę. Tymczasem uchybienie organu należy oceniać pod względem wszystkich elementów określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie warto też zauważyć, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału był informowany jedynie o konieczności udzielenia odpowiedzi na skargę. Tymczasem kwestią na którą należy zwrócić uwagę Sądu pierwszej instancji to fakt, iż przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest regulacją prawną zawieszoną w próżni. Postępowanie określone tą normą prawną, tak jak każde inne postępowanie regulowane przepisami p.p.s.a., może dotyczyć tylko kontroli pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych w zakresie wskazanym w przepisach (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., oraz por. W. Sawczyn.
Glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt II SO/Gd 5/07, OSP 2009 r., z. 7- 8, poz. 79). Zakres działania sądów administracyjnych został więc wyraźnie ograniczony, a ograniczenie to znajduje swoje umocowanie w Konstytucji RP - art. 175, art. 184 oraz art. 166. Badanie przez sądy administracyjne legalności przebiega zawsze w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji, innego aktu) lub działania administracji z prawem materialnym; b) dochowania wymaganej prawem procedury; c) respektowania reguł kompetencyjnych. Rezultatem tak wszechstronnie przeprowadzonej kontroli jest między innymi to, że z reguły obejmuje ona oprócz zagadnień jurydycznych, także kwestie faktyczne (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych (w): Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1997, s. 231; postanowienie Trybunału konstytucyjnego z dnia 4 lutego 1998 r. sygn. akt Ts1/97, OTK ZU 1998, nr 2, poz. 18).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, iż wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., winno być poprzedzone przez Sąd badaniem czy przedmiotowa skarga na bezczynność mieściła się w ogóle w kognicji sądowoadministracyjnej. Rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego będzie ponowne rozpoznanie przedmiotowego wniosku i dokonanie jego oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.