Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił skarżącemu P. Z. wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2013 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2005 r. o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego postanowienia, w skardze na powyższą decyzję skarżący E. Z. i P. Z. zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji wskazując, że gdyby wykonali decyzję, ich odwołanie do Sądu nie miałoby sensu, a ponadto w obrębie działki otoczonej spornym ogrodzeniem miały miejsce liczne włamania i ogrodzenie stanowi ważne zabezpieczenie. Utrata mienia prowadzi do poważnych skutków gospodarczych, a zagrożenie życia do skutków społecznych. Wskazując następnie na regulacje instytucji wstrzymania wykonania decyzji z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd zaznaczył, że polega ona na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje, związanych z ustaleniem praw i obowiązków strony postępowania. Założenie to implikuje konieczność rozważenia w każdym przypadku, czy zaskarżony skargą akt ze względu na charakter zawartego w nim rozstrzygnięcia, może podlegać wstrzymaniu.
Poczynienie tego rodzaju uwagi jest uzasadnione na gruncie rozpatrywanej sprawy, albowiem skargą objęta została decyzja nie rozstrzygająca sprawy, co do jej istoty. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie - nie każdy wymaga wykonania. W przypadku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wywoła on żądanego skutku, ponieważ decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu zwyczajnym nie nadaje się do wykonania i nie wymaga wykonania.
Nie wywołuje ona również skutków materialnoprawnych w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Zatem w stosunku do niej, w tej części, nie można mówić o potencjalnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Odmowa stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji w żaden sposób nie oddziałuje na decyzję o stwierdzenie nieważności. Decyzja ta pozostaje, bowiem nadal w obrocie prawnym i wywołuje skutek.
Z przyczyn wskazanych powyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. Z., zarzucając mu naruszenie przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadzono do bezpodstawnej odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W związku z tym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. Zdaniem skarżącego w świetle poglądów orzecznictwa zaskarżona decyzja jak również decyzja rozbiórkowa nadają się do wykonania, zaś nieudzielanie ochrony skarżącemu spowoduje, iż kontrola sądowoadministracyjna będzie miała charakter iluzoryczny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie jest bezzasadne.
Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, co równie słusznie eksponował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 295; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, t. 1). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Objęta skargą w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Wielkopolskiego do takich aktów nie należy. Z tych też względów nie może strona skarżąca skutecznie wywodzić naruszenia w warunkach przedmiotowej sprawy art. 61 § 3 P.p.s.a. Co do zasady cechy wykonalności nie mają decyzje odmowne.
Trafnie tym samym wskazał Sąd pierwszej instancji, iż skarżona decyzja z uwagi na jej charakter nie uzasadnia jej wstrzymania. W decyzji takiej nie można, bowiem odnaleźć takich praw i obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu, a tym samym nie zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji.
Ponadto zwrócić trzeba uwagę, iż z konstrukcji art. 61 § 3 P.p.s.a. wyłaniają się dwie podstawowe dla niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Nie jest dopuszczalna, zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji, co nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Dopiero, więc gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie P.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Z tych przyczyn bezzasadny pozostawał wniosek zawarty w rozpoznawanym zażaleniu dotyczący wstrzymania wykonania również decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2005 r., bowiem w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania ograniczono do zaskarżonej decyzji, a zatem w zażaleniu w sposób nieuprawniony poszerzono jego zakres.
Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. oddalił wniesione zażalenie.