Postanowienie NSA z 23 lutego 2022 r., II OZ 60/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1203/21 o odrzuceniu sprzeciwu T. J.

Od orzeczenia

od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia:

Skład

Sędzia NSA Jacek Chlebny przewodniczący

Sentencja

oddalić zażalenie.

Uzasadnienie

Postanowieniem z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1203/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił sprzeciw T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zasądził na rzecz strony wnoszącej sprzeciw kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od sprzeciwu.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] września 2020 r. T. J. reprezentowany przez W. B. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...]. Wniosek podpisał pełnomocnik strony. Do wniosku dołączono dokument pełnomocnictwa z [...] września 2020 r., w którym T. J. udzielił pełnomocnictwa architektowi W. B. do występowania w jego imieniu "przed Urzędem Miasta, Urzędem Gminy w M., Starostwem Powiatowym w K., oraz do dokonywania wszelkich czynności prawnych przed osobami prawnymi, urzędami, instytucjami, osobami fizycznymi we wszystkich sprawach dotyczących prac projektowych, uzgadniania dokumentacji projektowej, uzyskania warunków technicznych przyłączenia wszelkich mediów, składania i odbioru pism i dokumentów oraz decyzji o pozwoleniu na budowę" w związku z planowaną inwestycją.

Decyzją z [...] października 2021 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza M. z [...] lipca 2021 r. ustalającą na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla planowanej inwestycji i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o trybie i terminie wniesienia sprzeciwu. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że decyzja z [...] października 2021 r. została doręczona na adres pełnomocnika w dniu [...] października 2021 r.

Pismem nadanym w placówce pocztowej na adres Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w dniu [...] listopada 2021 r. (por. data stempla pocztowego, k. 11 akt sądowych) T. J. działając osobiście wniósł sprzeciw od decyzji z [...] października 2021 r.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Sąd pierwszej instancji, odrzucając sprzeciw na podstawie art. 64b § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 2 oraz art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a. stwierdził, że został on wniesiony po terminie. Decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącego [...] października 2021 r., wobec tego czternastodniowy termin do wniesienia sprzeciwu upływał z dniem [...] listopada 2021 r. T. J. nadał sprzeciw za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu [...] listopada 2021 r., a zatem z uchybieniem terminu przewidzianego dla dokonania tej czynności.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł zażalenie zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 83 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skuteczne doręczenie stronie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2021 r. nastąpiło w dniu [...] października 2021 r. w sytuacji, gdy z dokumentu pełnomocnictwa z dnia [...] września 2020 r. (k. 13 akt organu pierwszej instancji) nie wynika umocowanie pełnomocnika do występowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, względnie nie wynika umocowanie pełnomocnika do odbioru decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:
2. przepisów postępowania, tj. art. 64b § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie.

W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Zdaniem skarżącego, w dokumencie pełnomocnictwa nie zostały wymienione czynności związane ze złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z udziałem w postępowaniu wywołanym wniesieniem takiego wniosku, ani też czynności związane z odebraniem takiego orzeczenia. Prawo pełnomocnika do odbioru rozstrzygnięć organów administracji publicznej zostało ograniczone wyłącznie o decyzji, której przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W ogóle samo pełnomocnictwo w zakresie wskazania rodzaju postępowania administracyjnego, w którym może występować pełnomocnik operuje wyłącznie procedurą obejmującą uzyskanie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
2. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Na podstawie art. 40 § 1 i § 2 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego, z zastrzeżeniem § 2 (art. 83 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia. Jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Okres czternastodniowy na wniesienie sprzeciwu określonego w art. 64a p.p.s.a. liczony jest od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia (art. 53 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Wnoszący zażalenie w rozpoznawanej sprawie, kwestionując orzeczenie Sądu pierwszej instancji o uchybieniu terminu do wniesienia sprzeciwu, wskazuje na brak skutecznego doręczenia decyzji odwoławczej. Zdaniem skarżącego, z pełnomocnictwa udzielonego architektowi W. B. z [...] września 2020 r. (k. 13 akt organu pierwszej instancji) nie wynika umocowanie do odbioru decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z powyższym nie sposób się zgodzić.
3. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują dopuszczalnych rodzajów i treści pełnomocnictw. W art. 32 k.p.a. wyrażono zasadę, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, natomiast art. 33 k.p.a. określa podmioty uprawnione do występowania jako pełnomocnik, sposób udzielenia pełnomocnictwa i dołączenia do akt. Wobec powyższego posiłkowo stosuje się art. 88 k.p.c. i art. 56 p.p.s.a. i na tej podstawie przyjmuje możliwość udzielenia: pełnomocnictwa ogólnego do prowadzenia wszystkich spraw mocodawcy przed organami administracji, pełnomocnictwa szczególnego do prowadzenia poszczególnych spraw i pełnomocnictwa tylko do niektórych czynności w postępowaniu administracyjnym (tak np. w wyroku NSA z 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że o zakresie umocowania decyduje przede wszystkim treść pełnomocnictwa. Sposób rozumienia zakresu umocowania musi jednak uwzględniać specyfikę prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego. Pełnomocnictwo powinno wyrażać w sposób jednoznaczny wolę mocodawcy. W przypadku trudności z ustaleniem rzeczywistej woli udzielającego pełnomocnictwo, dokonując ustalenia zakresu umocowania pełnomocnika przede wszystkim należy mieć na uwadze okoliczności faktyczne występujące w rozpoznawanej sprawie, zarówno po stronie podmiotowej, jak i przedmiotowej, a także czas i stadium postępowania w jakim pełnomocnictwo zostało udzielone. O ile zaś ustalenie zakresu umocowania, zgodnego z rzeczywistą wolą mocodawcy, natrafia na trudności lub wręcz okaże się niemożliwe właściwy organ władny jest podjąć w tym zakresie czynności wyjaśniające (tak np. w wyroku NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2071/19; a także powołany w zażaleniu wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Po 139/08). Oceniając więc treść umocowania W. B. do występowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy w imieniu skarżącego T. J. (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), należy również wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy oraz czas i stadium postępowania w jakim zostało ono udzielone, a także charakter postępowania administracyjnego.
4. Pełnomocnictwo z [...] września 2020 r. zostało udzielone architektowi W. B. m.in. do występowania w imieniu skarżącego przed Urzędem Miasta i Urzędem Gminy w M. we wszystkich sprawach dotyczących prac projektowych, a także do składania i odbioru pism i dokumentów oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie w pojęciu "występowanie" mieści się również składanie wniosków oraz odbiór rozstrzygnięć, a sprawą dotyczącą prac projektowych może być uzyskanie warunków zabudowy w celu realizacji inwestycji. Nie można natomiast uznać, że wyliczenie zawarte w dalszej części pełnomocnictwa, dotyczące odbioru pism, dokumentów i decyzji, ogranicza zakres pełnomocnictwa udzielonego w pierwszej jego części. Takiej wykładni przeczą bowiem okoliczności podmiotowe i przedmiotowe sprawy. Po pierwsze, kwestionowane pełnomocnictwo z [...] września 2020 r. zostało dołączone do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, który został podpisany przez pełnomocnika, a nie skarżącego (k. 15 akt administracyjnych). Po drugie, pełnomocnik, pismem z [...] stycznia 2021 r. wniósł o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku (k. 75 akt administracyjnych), a pismem z [...] lutego 2021 r. uzupełnił wniosek o wymaganą opinię hydrogeologiczną i dokument stwierdzający tytuł prawny do nieruchomości (k. 132 akt administracyjnych). W. B. działał w imieniu skarżącego również po wszczęciu postępowania administracyjnego o czym świadczy doręczanie wszystkich pism na jego adres, a także działanie polegające m.in. na wniesieniu do organu wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o udzielenie informacji na temat statusu wniosku o ustalenie warunków zabudowy z [...] września 2020 r. Decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy z [...] lipca 2021 r. doręczono na adres pełnomocnika w dniu [...] lipca 2021 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 245 akt administracyjnych), a w aktach sprawy brak jest pisma, z którego wynikałoby kwestionowanie umocowania do odbioru tej decyzji. Z powyższych okoliczności wynika, że zakres pełnomocnictwa obejmował złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, składanie pism, dokumentów i wniosków w toku postępowania oraz odbiór rozstrzygnięcia w tej sprawie. Organ nie miał przy tym obowiązku podejmowania czynności celem wyjaśnienia treści pełnomocnictwa, bowiem działania pełnomocnika i strony potwierdzały ustaloną przez organ wykładnię. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc wskazał, że termin do złożenia sprzeciwu upływał [...] listopada 2021 r., a więc sprzeciw nadany w placówce pocztowej [...] listopada 2021 r. został złożony z uchybieniem terminu. Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 1 i § 2 k.p.a., jak i przepisów postępowania, tj. art. 64b § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., nie miały uzasadnionych podstaw.
5. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.