Uzasadnienie
II OZ 601 / 10
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek skarżących E. i J. M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2009 r.
Zaskarżone postanowienie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Skarżący wnieśli do Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2009 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Lubińskiego z dnia [...] maja 2008 r. udzielającej M. D. i W. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., a także ww. decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz Starosty Lubińskiego.
Uzasadniając swój wniosek wnioskodawcy stwierdzili, iż wstrzymanie wykonania wskazanych decyzji jest konieczne ze względu na możliwość zrealizowania budynku w oparciu o decyzję rażąco naruszającą prawo, co doprowadzi do trudnych do odwrócenia następstw i może narazić skarżących na powstanie szkody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdził, iż uprawdopodobnienie przesłanek z art. 61 § 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej i leży to w interesie procesowym strony, która powinna we wniosku o wstrzymanie aktu lub czynności wskazać okoliczności uzasadniające możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W ocenie Sądu pierwszej instancji podnoszone przez wnioskodawców argumenty nie są związane z przesłankami, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argument, bowiem odwołujący się do możliwości zrealizowania budynku w oparciu o decyzję, rażąco naruszającą prawo dotyczy badania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, a nie ustawowych przesłanek wstrzymania.
Ponadto wskazana we wniosku decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz Starosty Lubińskiego z dnia [...] maja 2008 r. nie mogła zostać zdaniem Sądu wstrzymana, bowiem nie mieści się w granicach tej samej sprawy. Wprawdzie przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. rozszerza dopuszczalność żądania wstrzymania na akty wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach w granicach tej samej sprawy, jednakże nie można przyjąć tożsamości sprawy dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a więc sprawy toczącej się w trybie nadzwyczajnym, ze sprawą dotyczącą udzielenia pozwolenia na budowę toczącą się w trybie zwykłym. Okoliczność, iż sprawy te pozostają w pewnym związku, nie daje podstaw do orzekania w ramach tej samej sprawy.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli E. i J. M., wnosząc o jego zmianę i "załatwienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty Lubińskiego z dnia [...] maja 2008 r."
W uzasadnieniu swego zażalenia skarżący wskazali, iż wzniesienie murów oraz prowadzenie innych robót budowlanych stanowi realne i wymierne zagrożenie powstania trudnych do odwrócenia skutków. Skoro zatem jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to oddalenie wniosku jest pozbawione podstaw prawnych. Tym bardziej, że żądanie skarżących mieści się w granicach tej samej sprawy, albowiem cel postępowania w obu trybach, tj. nadzwyczajnym i zwyczajnym jest tożsamy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, mimo wadliwej w części argumentacji zaprezentowanej w skarżonym postanowieniu.
Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisu tego wynika więc, iż warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania.
Sąd orzeka, bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że nie jest wystarczającym powołanie się na treść przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. i w tym zakresie rację ma Sąd pierwszej instancji, wskazując na konieczność uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Ocena Sądu pierwszej instancji jest natomiast o tyle błędna, iż nie uwzględnia ona podstawowej okoliczności uzależniającej możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jaką jest warunek, aby akt lub czynność, które są przedmiotem takiego wniosku w ogóle nadawały się do wykonania i wymagały takiego wykonania (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 295; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, t. 1). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Dopiero pozytywne ustalenie wykonalności aktu lub czynności objętych wnioskiem o wstrzymanie może prowadzić do oceny wystąpienia niebezpieczeństw wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego objęte skargą w niniejszej sprawie, o których wstrzymanie strona wnosiła, do takich aktów nie należą. Z tych też względów nie mogła strona skarżąca skutecznie wywodzić naruszenia w warunkach przedmiotowej sprawy przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem cechy wykonalności, co do zasady, nie mają decyzje odmowne. Tym samym Sąd pierwszej instancji niezasadnie przed przystąpieniem do oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie ocenił skarżonej decyzji pod tym względem. Natomiast w skarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej nie można było odnaleźć takich praw i obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu, a tym samym nie zachodziło niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., uzasadniających wstrzymanie wykonania tej decyzji.
Błędne było również stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, iż decyzje Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz Starosty Lubińskiego z dnia [...] maja 2008 r., które były przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie ich nieważności, nie mogły być przedmiotem oceny w ramach rozpoznawanego wniosku o wstrzymanie. Z treści art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. wynika bowiem, iż wstrzymanie wykonania aktu lub czynności dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy.
Ustalając granice sprawy kluczowym zagadnieniem jest wyjaśnienie w ogóle pojęcia "sprawy". Należy przyjąć, iż chodzi tu o sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Ustalenie tożsamości polegać, więc będzie na badaniu tożsamości elementów podmiotowych (tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków) i przedmiotowych (tożsamość tych praw i obowiązków) oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.
Tym samym środki prawne, o których mowa w ww. przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Chodzi, zatem zarówno o postępowanie zaliczone do trybu głównego, jak i postępowanie należącej do trybu nadzwyczajnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001 r. nr 1, poz. 7).
W związku z powyższym, w tak określonym rozumieniu sprawy, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. mieścić się będzie zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jak również decyzje organów obu instancji, wydane w postępowaniu zwykłym, które będąc postępowaniem pierwotnym stanowiło jedynie jego przedłużenie lub powtórzenie (por. W. Ryms. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zagadnienia wybrane), Warszawa 2003, s. 60).
Należy jednakże wskazać, iż błędna ocena Sądu, co do zakresu możliwości wstrzymania wykonania aktów lub czynności w granicach tej samej sprawy, nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżący we wniosku nie wskazali żadnych konkretnych argumentów, uzasadniających wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ocena ta nie została również podważona we wniesionym zażaleniu na powyższe postanowienie, skarżący, bowiem ograniczali się jedynie do ogólnego i niesprecyzowanego stwierdzenia, że "wzniesienie murów oraz prowadzenie innych robót budowlanych stanowi realne i wymierne zagrożenie powstania tych skutków", nie odnosząc tego do swojej zindywidualizowanej sytuacji.
W konsekwencji przedstawionych wyżej uwag należy stwierdzić, że skarżone postanowienie odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia w omówionym wyżej zakresie.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił wniesione zażalenie.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny postanowił z urzędu sprostować na podstawie art. 156 § 1 i 3 w zw. z art. 166 p.p.s.a., stwierdzony w zaskarżonym postanowieniu Sądu pierwszej instancji, błąd pisarski w określeniu daty zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako "[...] września 2008 r.", zamiast prawidłowo "[...] września 2009 r."