Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1469/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oddalił wniosek D.H. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wójt Gminy Pietrowice Wielkie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] ustalił D.H. opłatę w wysokości 3638 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działka nr A km. [...] obręb Kornice, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Rozpatrując wniosek Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. O wstrzymaniu wykonania aktu sąd orzeka na wniosek skarżącego. Uwzględnienie wniosku jest uwarunkowane uprzednim stwierdzeniem, że spełniona została któraś z ustawowych przesłanek, wskazanych w art. 61 § 3 ustawy. Powołany przepis przewiduje wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Szkoda ta lub skutki mają być rezultatem wykonania podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, zaskarżonego do sądu. Cel przedmiotowej instytucji sprowadza się bowiem do zapobieżenia skutkom wywołanym wykonaniem zaskarżonego aktu.
Sąd stwierdził, że wstrzymaniu wykonania mogą podlegać wyłącznie akty, które nadają się do wykonania. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania, pod pojęciem którego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Do aktów takich nie będą zatem należeć te, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. Pojęcie wykonania aktu administracyjnego w rzeczywistości dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego nałożone zostają na niego obowiązki.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem wniosku skarżącego jest decyzja uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja ta w swej istocie oznacza, że organ pierwszej instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę, a w wyniku tych czynności organ ten wyda nowe rozstrzygnięcie, od którego przysługiwać będzie na ogólnych zasadach środek zaskarżenia. Na podstawie takiej decyzji organu odwoławczego żadna ze stron nie nabywa uprawnień ani obowiązków, a same decyzja nie nadaje się do wykonania.
Wobec tego instytucja wstrzymania wykonania nie może znaleźć zastosowania w odniesieniu do aktu zaskarżonego w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania nie podlega badaniu kwestia legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, będzie ona bowiem stanowić przedmiot postępowania sądowego dopiero na rozprawie. Sąd zaznaczył, że skarżący w uzasadnieniu wniosku wskazał także na konieczność zawieszenia wykonania decyzji organu pierwszej instancji do czasu rozpatrzenia niniejszej sprawy sądowej. Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego i powyższe rozważania Sąd wyjaśnił, że skarżący nie jest obecnie obowiązany do uiszczenia nałożonej tą decyzją opłaty.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył D.H. wnosząc o jego uchylenie jako oczywiście błędnego i właściwe zakwalifikowanie ustawowych przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja wywoła trudne do odwrócenia skutki oraz szkodę w postaci wstrzymania czynności (koniecznych do prowadzenia z urzędu) Prokuratury Rejonowej w Raciborzu, przymuszając ją do odmówienia wszczęcia śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień funkcjonariusza publicznego toczącego się z zawiadomienia skarżącego. Zdaniem skarżącego odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji niesie za sobą szereg trudnych do odwrócenia skutków po stronie Gminy, która zgodnie z zawartymi w uzasadnieniu decyzji SKO fałszywymi wskazówkami może nadal bezpodstawnie zlecać kolejne operaty szacunkowe do sprawy, która takich operatów nie wymagała i nie wymaga. Na jej podstawie organ I instancji może również przyjąć sprawę do ponownego rozpoznania celem wydania nowego rozstrzygnięcia, podczas gdy jedynym rozstrzygnięciem właściwym z mocy prawa, rozsądku oraz życiowego doświadczenia jest umorzenie sprawy, która nigdy nie powinna była być wszczynana przez organ I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 ustawy, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wskazane orzeczenie może obejmować także akty wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy).
Podkreślić należy, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjął się pogląd, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Stąd, przesłanki mogące uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu można rozważać dopiero po stwierdzeniu, że dany akt nadaje się do wykonania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II FZ 631/08, postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, a także z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08).
Należy zaakcentować, że chociaż każdy akt administracyjny wywołuje określone następstwa prawne, to nie każdy podlega wykonaniu, rozumianemu jako możliwość realizacji płynących zeń uprawnień lub też konieczność podporządkowania się określonym w nim obowiązkom.
Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy bowiem rozumieć spowodowanie - w sposób dobrowolny lub przymusowy (w drodze egzekucji administracyjnej) takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122). Akcentuje się jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że w istocie problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Nie kwalifikują się do wykonania akty, które dla sprowadzenia stanu w nich określonego nie wymagają żadnych czynności ze strony adresata bądź podmiotu uprawnionego, co tyczy się w szczególności aktów administracyjnych odmownych.
Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Akt podlega wykonaniu, jeżeli dokonuje zmian w zakresie praw lub obowiązków strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 431/07, Lex nr 471074).
W rozpoznawanej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach uchylająca decyzję organu pierwszej instancji ustalająca skarżącemu opłatę w wysokości 3638 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działka nr A km. [...] obręb Kornice, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta nie nakłada na skarżącego żadnych nowych obowiązków, a uchyla powstałe wcześniej zobowiązanie, nałożone na podstawie decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym nie wywołuje żadnych bezpośrednich skutków w sferze praw, czy obowiązków materialnoprawnych. W związku z powyższym, nie stanowi ona aktu, który może podlegać wykonaniu.
Podkreślić należy, iż argumenty podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jak również w zażaleniu nie mogą odnieść zamierzonego skutku, bowiem zarzuty te są w istocie zarzutami dotyczącymi prawidłowości rozstrzygnięcia co do meritum. Zatem merytoryczne zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie stanowią przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu. Zasadność wydanej decyzji jest przedmiotem oceny dopiero w toku rozpoznawania wniesionej skargi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny podziela sposób rozstrzygnięcia wniosku przez Sąd pierwszej instancji, iż brak było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem nie podlega ona wykonaniu, a w konsekwencji nie możliwym jest wstrzymanie jej wykonania.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 198 i art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.