Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. (data nadania na poczcie) J. M. i E. M. (dalej jako Skarżący) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych. W skardze (pkt 6) wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Wskazano, że sam fakt wykonania zaskarżonej decyzji, która dotyczy nakazania rozbiórki budynków łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczność dokonania rozbiórki przemawia za bezwzględnym wstrzymaniem wykonania decyzji.
Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/ Gd 191/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek J. M. i E. M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Sąd mając na uwadze, że zaskarżona decyzja dotyczy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu, wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] w K., gmina K. stwierdził, że skarżący w istocie nie uzasadnili żadnej ze wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek wstrzymania tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Sąd stwierdził, że opisane w decyzji drewniane obiekty budowlane nietrwale połączone z gruntem nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), ani budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w rozumieniu art. 3 pkt 2a tej ustawy, tak więc ich rozbiórka w sposób oczywisty nie oznacza powstania znacznej szkody, czego też skarżący nie uprawdopodobnili, tak jak i trudnych do odwrócenia skutków. Samo powołanie się na ustawowe przesłanki wstrzymania zaskarżonej decyzji, które według skarżących bezwzględnie występują przy rozbiórce, nie jest wystarczające dla uwzględnienia niniejszego wniosku. Sąd uznał, że w przedstawionych okolicznościach nie mamy do czynienia z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i brak jest usprawiedliwionych podstaw do udzielenia tymczasowej ochrony, o której mowa w art. 61 § 1 P.p.s.a.
Skarżący w zażaleniu zaskarżyli powyższe postanowienie Sądu i wnieśli o wydanie postanowienia, które uwzględnieniałoby ich wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji.
Skarżący stwierdzili, że art. 61 § 2 i 3 P.p.s.a. nie nakłada na skarżącego obowiązku uzasadnienia powstania trwałej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a jedynie stanowi, że muszą zaistnieć ww. przesłanki. Sąd mając na uwadze przedmiot sprawy powinien uznać, że rozebranie obiektu jakim jest domek letniskowy (w przypadku uwzględnienia skargi tj. uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki) samo w sobie stanowi znaczną szkodę i spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Skarżący stwierdzili, że rozbiórka domku letniskowego generuje liczne koszty (dokonania rozbiórki i utylizacji materiałów po rozbiórce). Dokonanie rozbiórki przy późniejszym uwzględnieniu skargi spowoduje trwałą utratę domku letniskowego - co stanowić będzie trudny do odwrócenia skutek, gdyż nie istnieje możliwość jego ponownego postawienia bez poniesienia olbrzymich kosztów (uwzględniając koszty rozbiórki i utylizacji, które stanowić będą zbyt duży ciężar dla Skarżących).
Mając na uwadze koszt zakupu działki za 80 tysięcy złotych, na którą to kwotę w szczególności składa się wartość domku letniskowego wskazano, że poza kosztami rozbiórki samo nakazanie rozbiórki w sytuacji uwzględnienia skargi spowoduje niewyobrażalną szkodę po stronie Skarżących.
Dodatkowo stwierdzono, że dokonanie rozbiórki obiektu przed rozpatrzeniem skargi w sytuacji prawnej terenu K., gdzie obowiązuje zakaz zabudowy z uwagi na wartości archeologiczne terenu nie będzie możliwe pobudowanie domku letniskowego na nowo. Skarżący utrzymują, że domek powstał przed wprowadzeniem zakazu zabudowy tj. przed 1994 r. i jest legalny a jego rozbiórka spowoduje, że nie będzie mógł zostać odbudowany. Nie będzie można odwrócić skutków wykonania zaskarżonej decyzji bowiem do nowych obiektów stosować się będzie obowiązujące obecnie przepisy, które zabraniają stawiania na tych terenach jakichkolwiek budowli.
Skarżący podnieśli, że charakter budynku (obiekt budowlany czy budynek) nie wpływa na to, że nakaz jego rozbiórki sam w sobie stwarza ryzyko powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej aktu lub czynności. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu.
Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04, z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 1263/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA). Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
Sąd rozpatrując wniosek o wstrzymanie dokonuje oceny, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji/postanowienia istotnie trudne do odwrócenia. W orzecznictwie dotyczącym tego przepisu podkreśla się, że argumentacja przedstawiona na poparcie wniosku powinna być spójna, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie. Wymaga również podkreślenia, że ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 332/14).
Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że w niniejszej sprawie, Skarżący nie wykazali we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji istnienia przesłanek wynikających z art. 61 § 3 P.p.s.a. Tymczasem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd, co do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Bez okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanki "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków" oraz bez przedstawienia stosownych dokumentów, potwierdzających ich istnienie, nie jest możliwa ocena wniosku. Skoro w treści wniosku nie wykazano w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to wówczas brak jest podstaw do udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej.
O wadliwości postanowienia wydanego przez Sąd nie stanowi okoliczność podniesiona dopiero w zażaleniu. Okoliczność, że wykonanie nakazu rozbiórki domku letniskowego o konstrukcji drewnianej, niezwiązanego trwale z gruntem oraz sanitariatu znajdujących się na działce rolnej Skarżących spowoduje konieczność zaniechania w ogóle takiej budowy w przyszłości (z uwagi na obowiązujący na tym terenie zakaz zabudowy) można uznać za trudne do odwrócenia skutki faktyczne i prawne jednak nie są one związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji.
Wskazać należy, że brak możliwości ponownej zabudowy nie wynika wprost z decyzji rozbiórkowej ale z uwarunkowań prawnych istniejących obecnie na tym terenie. Decyzja ta nie stanowi o zakazie zabudowy. Nie ma więc bezpośredniego związku pomiędzy nakazem rozbiórki samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego a istnieniem zakazu zabudowy. Tym samym nie można uznać, że wykonanie rozbiórki skutkować będzie powstaniem trudnych do odwrócenia skutków w postaci braku możliwości zabudowy.
Należy podkreślić, że we wniosku o wstrzymanie zawartym w skardze powyższa okoliczność nie została podniesiona, a zatem Sąd nie mógł odnieść się do tej argumentacji. Co prawda kwestia istnienia rozporządzenia Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1994 r. nr 27 poz. 139) była poruszana w skardze ale pod kątem daty faktycznego pobudowania obiektu i legalności zabudowy.
Skarżący nie powiązali tej okoliczności z trudnymi do odwrócenia skutkami związanymi z wykonaniem zaskarżonej decyzji, toteż Sąd I instancji nie brał jej pod uwagę przy ocenie wniosku o wstrzymanie. Skarżący wskazali we wniosku, że sam nakaz rozbiórki z istoty swej uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, co słusznie zostało uznane za sformułowanie zbyt ogólne by wskazywało na konieczność udzielenia ochrony tymczasowej.
Odnosząc się do kwestii kosztów niewątpliwie związanych z wykonaniem rozbiórki NSA stwierdza, że wbrew temu co podnoszą Skarżący sam fakt konieczności ich poniesienia nie świadczy o istnieniu niebezpieczeństwa znacznej szkody dla Skarżących. Takie koszty nie są nadzwyczajnym skutkiem wykonania rozbiórki wiążą się z jej istotą. Oczywistym jest, że koszty te spowodują uszczuplenie majątku zobowiązanego do jej wykonania ale nie można uznać tego za coś nadzwyczajnego a tylko takie okoliczności stanowią podstawę wstrzymania wykonania.
Sąd I instancji mając świadomość poniesienia przez Skarżących obiektywnie rzecz biorąc wysokich kosztów rozbiórki nie mógł tej okoliczności zakwalifikować jako niebezpieczeństwa wyrządzenia im znacznej szkody czy też jako trudne do odwrócenia skutki. Dopiero przedstawienie przez Skarżących realnych kosztów takiej rozbiórki oraz swojej sytuacji majątkowej popartej stosowną dokumentacją, która wskazywałaby, że poniesienie tych kosztów groziłoby utratą środków utrzymania uzasadniałoby twierdzenie, że mogą zachodzić przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie znając sytuacji majątkowej Skarżących, przyjmując stosunkowo wysokie koszty takich działań Sąd nie mógł z urzędu założyć, że Skarżący nie będą w stanie ich ponieść i wystąpią przesłanki wstrzymania wykonania decyzji o rozbiórce.
Oczywiście decyzja rozbiórkowa z istoty swej prowadzi do unicestwienia przedmiotu, którego dotyczy ale tenże skutek wynika z charakteru tejże decyzji. Skarżący starają się wykazać, że samo istnienie obowiązku rozbiórki domku letniskowego i poniesienie z tego tytułu kosztów samej rozbiórki, utylizacji materiałów oraz strata majątkowa w postaci utraty składnika działki, który wpływał na cenę jej zakupu uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej. W ocenie NSA stanowisko to jest niezasadne. Skarżący we wniosku o wstrzymanie nie zawarli jakiejkolwiek argumentacji, która pozwalałaby na ocenę, że wykonanie rozbiórki sprowadzi na nich niebezpieczeństwo znacznej szkody w ich majątku lub doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków.
Argumentacja przedstawiona przez Skarżących wskazuje, że w odniesieniu do decyzji nakazującej rozbiórkę, należałoby uznać, że w każdym przypadku nałożenie na stronę obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, uzasadnia, niejako automatycznie, wstrzymanie wykonania decyzji będącej przedmiotem skargi do WSA. Jest to wniosek niedopuszczalny (por. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 456/14 [w:] CBOSA). Strona skarżąca powinna uprawdopodobnić, że w konkretnym stanie faktycznym wykonanie nakazu rozbiórki wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. W przedmiotowej sprawie natomiast ani we wniosku skarżących, ani w aktach sprawy nie ma stosownych argumentów czy też dokumentów wskazujących na grożące im konsekwencje przekraczające normalne następstwa wykonania zaskarżonego aktu.
Konieczność poniesienia określonych, zapewne wysokich kosztów związanych z rozbiórką domku letniskowego nie oznacza, że koszty te są nieuzasadnione i nieprzewidywalne.
Jak już wcześniej wskazano niepodanie kwoty faktycznych kosztów prac rozbiórkowych potwierdzonych stosowną dokumentacją i brak nawiązania do własnych możliwości finansowych potwierdzonych stosownymi dokumentami nie daje podstaw do formułowania wniosku o powstaniu znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem rozbiórki np. w postaci ogłoszenia upadłości. Według Skarżących sam obowiązek dokonania rozbiórki uzasadnia zastosowanie ochrony tymczasowej jednak ustawodawca w art. 61 § 3 P.p.s.a. nie uzależnia wstrzymania wykonania aktu od jego charakteru ale od wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dopiero okoliczności wskazujące na zaistnienie tych przesłanek są podstawą do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie przedstawiono argumentacji w tym zakresie a upatrywanie podstaw do wstrzymania w charakterze samej decyzji nie było uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.