Postanowienie NSA z 27 czerwca 2006 r., II OZ 652/06

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 czerwca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. i H. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 387/05 w przedmiocie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia z dnia 23 marca 2005 r. oraz decyzji Starosty z dnia 31 grudnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrakowych

Sprawa

w sprawie ze skargi F. C., T. i W. K. oraz B. i H. K. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 23 marca 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę postanawia oddalić zażalenie

Skład

Sędzia NSA Roman Hauser przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 7 września 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 387/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewody Pomorskiego z dnia 23 marca 2005 r. i decyzji Starosty Puckiego z dnia 31 grudnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrakowych.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OZ 1256/05) uchylił to postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż wznoszenie obiektu budowlanego przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie są spełnione warunki do legalnego prowadzenia robót budowlanych, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed rozpoczęciem robót budowlanych. Wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć przede wszystkim inwestora, ale także innych podmiotów. Stąd w przypadku może okazać się celowe rozważenie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę w określonej części. Taką możliwość stwarza przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Zdaniem NSA należało ponadto uwzględnić postanowienia art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, który stanowi, że sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestor. W przypadku inwestycji o większych rozmiarach istotne znaczenie ma także wyważenie racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz interesów inwestora, a z tego względu konieczne jest przedstawienie stanowiska inwestora co do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 387/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżących odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia z dnia 23 marca 2005 r. i decyzji Starosty Puckiego z dnia 31 grudnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd I- instancji szczegółowo odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez skarżących uznał ich wnioski za niezasadne. Sąd rozważył również kwestię wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę w określonej części oraz posłużenie się rozwiązaniem przyjętym w art. 35a prawa budowlanego.

W zażaleniu na postanowienie z dnia 18 kwietnia 2006 r. skarżący B. i H. K. wnieśli o uchylenie tego postanowienia. Zaskarżonemu zarzucili m.in. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędną interpretację zakładającą wyłącznie kontradyktoryjny charakter postępowania przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania.

W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. wskazała, iż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a we wniesionych zażaleniach nie wykazano żadnego naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uchylenia tego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nabywa prawo zabudowy. Konstrukcja prawa zabudowy "tak jak konstrukcja każdego prawa podmiotowego o charakterze wolnościowym ma służyć ochronie jednostki przed niedozwoloną ingerencją w sferę jej praw" (W. Jakimowicz, Konstrukcja i istota wolnościowego prawa zabudowy, Samorząd Terytorialny 2005, nr 6, s. 47).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem doktryny, iż jeżeli zgodnie z art. 28 prawa budowlanego wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 tej ustawy) to wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (A. Skoczylas, Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA, Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka 2006 r., Nr 1, s. 24 – 36).

Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 p.p.s.a po przekazaniu sądowi skargi sąd ten może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotami nieostrymi. Funkcja tego rodzaju sformułowań polega przede wszystkim na pozostawieniu organowi stosującemu prawo pewnej swobody działania. Innymi słowy, z funkcjonowaniem tego rodzaju przepisów mamy do czynienia wszędzie tam gdzie kwalifikacja prawna jakiejś sytuacji wiąże się z kazuistyczną oceną danego przypadku (postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2004 r., FZ 84/04, niepublikowane oraz postanowienie NSA z dnia 13 września 2005 r., II OZ 754/05, niepublikowane). Inaczej mówiąc, jeżeli zostaje złożony wniosek o wstrzymanie wykonalności to sąd ocenia, czy w konkretnym przypadku zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jeżeli przed rozpoznaniem skargi zostanie wykonana zaskarżona decyzja, która w wyniku rozpoznania skargi może być uchylona albo może być stwierdzona jej nieważność. Należy jednak zaznaczyć, iż nie dokonuje się tutaj wstępnej merytorycznej oceny danej sprawy sądowoadministracyjnej i oceny legalności zaskarżonego aktu, ponieważ celem instytucji wstrzymania wykonania jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a nie ocena legalności tego aktu, czy dokonywanie ustaleń faktycznych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2005 r., II OZ 513/05, niepublikowane). Powoduje to, iż w zakresie spraw dotyczących realizacji obiektu budowlanego, nie można więc oceniać, "czy zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne wywołuje dopuszczalne czy niedopuszczalne skutki dla otoczenia" (postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OZ 1256/05, niepublikowane). Wydając postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji jak i o odmowie wstrzymania, sąd powinien więc odnieść się tylko do wykazania czy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie omawianą kwestię sąd administracyjny powinien rozważyć przede wszystkim na podstawie okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę, ale musi uwzględnić także inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku, a wynikają np. z przedstawionych przez organ akt administracyjnych (zob. A. Skoczylas, Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA, Administracja. Teoria, Dydaktyka, Praktyka 2006 r., Nr 1, s. 24 – 36). Niewątpliwie jednak niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnosić się także innych podmiotów. Dlatego zgodnie ze zaleceniami zawartymi w postanowieniu NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OZ 1256/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny przed podjęciem rozstrzygnięcia w tej kwestii szczegółowo rozważył opinie wszystkich uczestników postępowania. Zgodnie również z powołanymi wcześniej wskazówkami NSA Sąd I-instancji odniósł się także do kwestii wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę w określonej części oraz problemu posłużenia się szczególnym rozwiązaniem przyjętym w art. 35a prawa budowlanego. Nietrafne są więc zawarte w zażaleniu zarzuty dotyczące nierozważenia tych kwestii przez WSA. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie bezzasadny jest również zarzut, iż argumenty skarżącej nie zostały rozważone z punktu widzenia ich merytorycznej treści. Sąd I-instancji wszechstronnie bowiem rozważył wszystkie okoliczności sprawy. Należy zaznaczyć, iż nie tylko we wniosku, ale również w zażaleniu skarżący nie sprecyzowali na czym ma polegać w tej konkretnej sprawie powoływane przez nią niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Wskazali jedynie, iż mimo, że nie określili, na czym te skutki mają polegać, to już samo odwołanie się do tej przesłanki ochrony tymczasowej "powinno uczulić Sąd na ewentualność jej zaistnienia" (strona ograniczyła się tym samym jedynie do zacytowania poglądu zaprezentowanego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie poprzestanie przez skarżących tylko na takich stwierdzeniach bez podania dowodów i okoliczności przekonujących, iż powoływane przez nich niebezpieczeństwo lub nieodwracalny skutek rzeczywiście zachodzi, nie czyni zadość wymaganiom stawianym w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy zaznaczyć, iż kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim Sąd rozstrzygnie wniesioną skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, który jak wynika z akt sprawy jest świadomy, że niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie spowoduje konieczność poniesienia kosztów związanych z rozbiórką wnoszonych obiektów budowlanych.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny zażalenie oddalił.