Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 8 marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga B. G. na wspomnianą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy R. z dnia [...] listopada 2012r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej wewnętrznej, drenażu i kanalizacji na działce [...] i części działek nr [...] położonych w P. W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że jej wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak również trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadniając wniosek podała, że w chwili obecnej toczą się trzy odrębne postępowania dotyczące inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Inwestycja stanowi samowolę budowlaną oraz narusza stosunki wodne na gruncie. Wskazała, że nie sposób pominąć wpływu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie na postępowanie w sprawie wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
WSA w Rzeszowie odmawiając wstrzymania wykonania decyzji będącej przedmiotem skargi stwierdził, że przedmiotem ochrony tymczasowej polegającej na wstrzymaniu wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się i wymagają wykonania, rozumianego jako spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. W ocenie Sądu I instancji decyzja ustalająca warunki zabudowy, która jest przedmiotem wniosku o wstrzymanie w niniejszej sprawie, do takich aktów nie należy. Jest wydawana na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego i stwierdza istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego. Nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych i nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Daje inwestorowi prawo do wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a dopiero ostateczna decyzja wydana w tym przedmiocie jest podstawą dla inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. Tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżących w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. W szczególności nie może powodować takich skutków możliwość uzyskania w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę.
Od powyższego postanowienia zażalenie złożyła B. G. wnosząc o jego uchylenie i merytoryczne rozpoznanie wniosku ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając zażalenie podkreśliła, że konieczność wstrzymania decyzji o warunkach zabudowy wynika przede wszystkim z toczących się licznych postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest inwestycja z zaskarżonej decyzji tj. postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, a także postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżącej wydanie decyzji w tych postępowaniach w oparciu o wadliwą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu spowoduje powstanie nieodwracalnych skutków. Skarżąca wskazała na specyfikę postępowania w sprawie związaną w tym, iż decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi pierwszego etapu procesu inwestycyjnego, jak wskazał Sąd I instancji, a została wydana na potrzeby postępowania legalizacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane.
Przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie występuje. Do stwierdzenia spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczający sam fakt wskazania przez skarżącą rozpoczęcia przez inwestora procedury zmierzającej do legalizacji inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej wewnętrznej, drenażu i kanalizacji, jak też okoliczność toczenia się postępowania dotyczącego naruszenia stosunków wodnych w związku z prowadzoną inwestycją.
Należy jednocześnie zauważyć, że merytoryczne zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu. Zasadność wydanej decyzji jest przedmiotem oceny dopiero w toku rozpoznawania wniesionej skargi.
Jak słusznie wskazał Sąd I instancji zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, a także z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08, postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 511/13). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla skarżącej z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Jedynym skutkiem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz jak miało to miejsce w niniejszej sprawie daje to inwestorowi możliwość wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter aktu stwierdzającego, że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym, obowiązującym dla miejsca jej realizacji.
Wbrew twierdzeniom skarżącej argumenty, których użył Sąd I instancji odnoszą się także do sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest wydana na skutek zobowiązania inwestora przez organy nadzoru budowlanego do uzyskania takiej decyzji na potrzeby postępowania legalizacyjnego. Zarówno w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego, jak też w sytuacji gdy decyzja taka wydawana jest dla inwestycji w trakcie budowy lub po jej zakończeniu, stanowi jedynie stwierdzenie określonych okoliczności. Zatem w żadnym razie nie podlega wykonaniu, co wyjaśniono w wyżej przedstawionym wywodzie. Wylegitymowanie się przez inwestora ostateczną decyzją o warunkach zabudowy nie oznacza, że organ budowlany jest zobowiązany wydać decyzję o pozwoleniu na budowę czy o zatwierdzeniu projektu budowlanego udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo w przypadku zakończonej już budowy decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Ewentualnej ochrony prawnej zainteresowana osoba może poszukiwać w trakcie wskazanych wyżej postępowań prowadzonych przez organy budowlane.
W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. NSA nie orzekł o wnioskowanych przez wnoszącą zażalenie kosztach postępowania, gdyż w świetle art. 203 i 204 p.p.s.a. zasądzenie kosztów postępowania następuje jedynie w sytuacjach opisanych w tych przepisach.