Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SO/Sz 2/17, po rozpoznaniu wniosku D. W. i K. W. o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi sądowi, w pkt.
- 1. wymierzył Burmistrzowi Kamienia Pomorskiego grzywnę w wysokości 300 zł., w pkt.
- 2. zasądził od Burmistrza Kamienia Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących D. i K. W. kwotę 300 zł. tytułem zwrotu kosztów sądowych.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wnioskodawcy za pośrednictwem Burmistrza Kamienia Pomorskiego, wnieśli skargę na bezczynność organu w przedmiocie postępowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.). Skarga została złożona w siedzibie organu 5 grudnia 2016 r. W dniu 17 stycznia 2017 r. uzyskali informację z WSA w Szczecinie, że skarga i odpowiedź na nią wraz z aktami sprawy do sądu nie wpłynęły. Skoro więc Burmistrz otrzymał skargę 5 grudnia 2016 r. to ostatnim dniem na jej przekazanie był 4 stycznia 2017 r. Z uwagi na uchybienie terminowi o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., wnieśli o wymierzenie grzywny w kwocie 2000 zł. Kwota ta, zdaniem wnioskodawców, jest adekwatna do dokonanego przez organ naruszenia prawa, uwzględnia przy tym ich interes prawny, jak również wpłynie mobilizująco na organ przy prowadzeniu w przyszłości analogicznych spraw.
Działanie (właściwie jego brak) organu od początku wszczęcia postępowania administracyjnego w sposób rażący doprowadza do jego przewlekania. Organ zwlekał także z przekazaniem zażalenia na niezałatwienia sprawy w terminie, które zostało wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Przewlekłość w tym zakresie trwała ok. 5 miesięcy. Kolejne przetrzymywanie skargi wraz z aktami sprawy potwierdza tylko tezę, iż niezgodne z prawem postępowanie organu ma charakter powtarzający się i nie zostało przez organ skorygowane, mimo uwzględnienia przez SKO zażalenia.
Burmistrz Kamienia Pomorskiego w odpowiedzi na wniosek przyznał, że skarga nie została ona przekazana w terminie o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., lecz wynikało to ze szczególnych okoliczności sprawy. Wskazał, że SKO w Szczecinie postanowieniem z dnia 15 listopada 2016 r. wyznaczyło 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. W związku z tym Burmistrz podjął już formalne kroki zmierzające do wydania decyzji i załatwienia sprawy. Rozpoczęto poszukiwanie osoby biegłego, który mógłby ocenić jaka była faktyczna przyczyna zalewania nieruchomości. W dniu 5 grudnia 2016 r. wpłynęła skarga Państwa W. na bezczynność organu. Wówczas skontaktowano się z D. W. i wskazano, że sprawa jest na etapie poszukiwania biegłego, zlecenia mu sprawy, a nadto będzie ona wymagała czasu związanego z oczekiwaniem na nadesłanie opinii. W odpowiedzi D. W. wskazała, że rozumie zaistniałą sytuację i godzi się poczekać na ustalenia biegłego co do przyczyny zalewania jej nieruchomości i w takiej sytuacji nie ma zastrzeżeń do działań podjętych w sprawie. W dniu 14 grudnia 2016 r. podpisano umowę na podstawie której zlecono biegłemu ocenienie tej kwestii.
Zatem nieprzekazanie skargi w terminie wynikało z nieporozumienia ze skarżącą co do jej woli zaskarżenia działania organu. Z uwagi na powyższe organ wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny, ewentualnie o uwzględnienie wszystkich powyższych okoliczności przy ustalaniu jej wymiaru.
Wraz z odpowiedzią na wniosek organ w dniu 20 lutego 2017 r. przekazał skargę na bezczynność wraz z aktami sprawy.
Dalej Sąd wskazał, że wniosek o ukaranie grzywną podlegał uwzględnieniu, jednakże za zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy uznał ukaranie organu grzywną w wysokości 300 złotych.
Przedmiotowa skarga została przekazana do Sądu w dniu 20 lutego 2017 r., a zatem z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., o 47 dni. Skarga bowiem powinna być przesłana do Sądu najpóźniej w dniu 4 stycznia 2017 r.
Sąd podkreślił, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Grzywna o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter prewencyjno - dyscyplinujący oraz po części - represyjny. Stąd stwierdzenie, że organ nie wypełnił obowiązków nałożonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. winno skutkować nałożeniem grzywny, a okoliczności danej sprawy będą miały natomiast wpływ na wysokość wymierzonej organowi grzywny. Sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że Sąd podejmując rozstrzygnięcie w takiej sprawie powinien wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
Sąd zaznaczył, że w tym postępowaniu nie bada zasadności zarzutu bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej z wniosku skarżących z zakresu prawa wodnego, co może nastąpić dopiero w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność organu, w odrębnym sądowoadministracyjnym postępowaniu. Dlatego też argumenty wnioskodawców, podnoszone na uzasadnienie wysokości grzywny, a dotyczące przewlekłości i bezczynności Burmistrza w rozstrzygnięciu sprawy nie mogą być uwzględnione przy wymiarze grzywny. W tym postępowaniu, przy ustalaniu wysokości kary, istotne znaczenie dla jej wymiaru mogą mieć tylko przyczyny niedochowania terminu przekazania skargi do sądu administracyjnego.
Sąd uznał, że grzywna wymierzona na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w wysokości 300 zł spełni wobec organu funkcję prewencyjną. Proponowana przez skarżących wysokość grzywny nie jest adekwatna do stopnia zaniedbania przez organ swoich obowiązków. Wymierzając grzywnę, której wysokość mieści się w dolnej granicy jej wymiaru, wynikającego z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd miał na uwadze to, że przekazanie skargi nastąpiło z niespełna dwumiesięcznym opóźnieniem i jeszcze przed rozpoznaniem wniosku. Ponadto Sąd wziął pod uwagę, że organ zwlekał z przekazaniem skargi ze względu na to, iż jak zrozumiał uzyskał zgodę i zrozumienie skarżącej na podjęcie kolejnych, wymagających czasu, działań w sprawie, w postaci powołania biegłego na okoliczność przyczyn zalewania nieruchomości wnioskodawców.
Z tych względów Sąd wymierzył grzywnę, działając na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.
D. W. i K. W. w zażaleniu na pkt.
- 1. powyższego postanowienia wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2000 zł. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.
W uzasadnieniu podkreślili, że dwumiesięczne opóźnienie w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, przy 30 dniowym przepisanym terminie, a więc blisko 200% zwłoka organu, nie może w żaden sposób wpływać łagodząco na postępowanie Burmistrza Kamienia Pomorskiego. Wniesienie skargi na bezczynność organu w żaden sposób nie tamuje toku postępowania administracyjnego, a odnosi się jedynie do przestrzegania przez organ prowadzący postępowanie standardów wynikających z ustawowych terminów załatwienia sprawy. Artykuł 54 § 2 p.p.s.a. ma charakter bezwarunkowy i nie uzależnia zachowania określonego w nim terminu od jakichkolwiek intencji organu, którego skarga dotyczy, lub podejmowanych przeze niego, po wniesieniu skargi, czynności procesowych. Nic nie stało wobec tego na przeszkodzie, aby organ przekazał skargę w terminie określonym w przepisach prawa, a następnie podejmował dalsze czynności związane z toczącym się (od 2 lat) postępowaniem.
Sąd błędnie wziął pod uwagę wyjaśnienia organu w tym zakresie, nawet, gdyby uznać je za wiarygodne. Tymczasem wszelkie czynności jakie organ podjął, były wynikiem wyłącznie wniesionej skargi na bezczynność. Do chwili jej wniesienia, mimo wydania przez SKO postanowienia stwierdzającego niezałatwienie sprawy w terminie, organ pozostawał bierny.
Z tych względów wnieśli o wymierzenie grzywny w żądanej pierwotnie kwocie 2000 zł., ponieważ dopiero grzywna w takiej wysokości pozwoli osiągnąć obydwa cele - prewencyjny i dyscyplinujący.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., zwane dalej "p.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie natomiast do art. 54 § 2 p.p.s.a. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 p.p.s.a.).
Podkreślić przy tym należy, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 2). Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Zaznaczyć należy, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu.
Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że w okolicznościach sprawy zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Bezsporne jest, że doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarga strony wpłynęła do Burmistrz Kamienia Pomorskiego w dniu 5 grudnia 2016 r. W tej sytuacji termin do wykonania obowiązku upływał w dniu 4 stycznia 2017 r., natomiast skarga została przekazana przez organ dopiero w dniu 20 lutego 2017 r., a zatem 47 dni po upływie terminu na jej przekazanie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość wymierzonej grzywny nie odpowiada jednak w sposób właściwy stopniowi przewinienia organu. Ustalając wysokość grzywny Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, uwzględniając m.in. jak duże było przekroczenie terminu, a także mając na uwadze przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość grzywny ustalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pozostaje w dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia, a w szczególności nie uwzględniono w sposób właściwy charakteru sprawy. Z tego względu zasadny okazał się zarzut, że grzywnę orzeczono w zbyt niskim wymiarze. Sąd niewłaściwie ocenił bowiem stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należy, że wymierzenie grzywny w kwocie 1.000 zł będzie adekwatne do stopnia przewinienia organu, mając na uwadze znaczne przekroczenie terminu przewidzianego na przekazanie skargi, zwłaszcza że dotyczyła ona bezczynności organu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 55 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie postępowania, bowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji.