Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 240/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek S. K. o dopuszczeniu go do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi K. z siedzibą w Krakowie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. S. K., działający przez adw. S. K., wniósł o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w w/w sprawie.
W uzasadnieniu wniosku podano, że S. K. jest właścicielem zabytkowej kamienicy w Krakowie przy ul. F., w której znajduje się zabytkowe wyposażenie Kawiarni "J.", a wyposażenie to nie może być z Kawiarni usunięte z uwagi na regulację prawną zawartą w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) i bez zgody Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wnioskodawca podkreślił, że działalność jego na polu ochrony zabytkowych przedmiotów była uznawana zawsze przez Skarb Państwa za niezwykle społecznie pożyteczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd podniósł, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] lipca 1971 r., l.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków kamienicę przy ul. F. w Krakowie wraz z wyposażeniem i wystrojem wnętrz, w części dotyczącej wpisania do rejestru wyposażenia i wystroju wnętrz, zostało wydane w wyniku wniosku złożonego przez skarżącą – K. w Krakowie.
Sąd przytoczył art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej "p.p.s.a." Nadto powołał art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej "k.p.a." zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (w sprawie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie toczy się. Zaskarżone postanowienie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] lipca 1971 r. Dlatego też, mając na względzie ww. przepisy, nie zostały spełnione przesłanki, aby uznać wnioskodawcę za uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy zakończone postępowanie administracyjne nie zostało wznowione i nie toczy się.
Sąd podkreślił, że nie podziela odmiennego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, iż wydanie postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia konkretnej osoby do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. zależy głównie od tego, czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o uzyskanie statusu uczestnika, gdyż przepis ten będzie miał zastosowanie także wtedy, gdy uprzednio nie toczyło się żadne postępowanie, w którym miałby brać udział podmiot zgłaszający swój udział w charakterze uczestnika. Zdaniem Sądu, wykładnia powyższego przepisu wskazuje, że przesłanką dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu sądowym musi być nie tylko posiadanie przez niego interesu prawnego, lecz również okoliczność, iż postępowanie administracyjne toczyło się, lecz podmiot ten nie brał w nim udziału.
W zażaleniu S. K., reprezentowany przez adw. S. K., zaskarżył powyższe postanowienie w całości.
S. K. zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez dokonanie błędnej zawężającej wykładni, która sprowadza się do odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w sprawie, w sytuacji gdy wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego.
W oparciu o powyższy zarzut S. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu zażalenia S. K. podniósł, że jest zainteresowany w rozstrzygnięciu jakie ma zapaść w niniejszej sprawie, gdyż będzie miało ono dla niego bezpośredni skutek. Postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji jest w toku i nie sposób antycypować rozstrzygnięcia jakie zapadnie. W ocenie żalącego się Sąd oddalając wniosek o dopuszczenie S. K. do udziału w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., dokonał błędnej i zawężającej wykładni tego przepisu. S. K. podniósł, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym wydanie postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia konkretnej osoby do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. zależy głównie od tego, czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego osoby ubiegającej się o uzyskanie statusu uczestnika, ale przepis ten będzie miał zastosowanie również wtedy gdy uprzednio nie toczyło się postępowania administracyjne.
Także w literaturze podkreśla się, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. w zakresie w jakim reguluje możliwość udziału w charakterze uczestnika osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, należy rozumieć szeroko, co nie wyklucza zastosowania tego przepisu w innych sprawach, w których wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym (J.P. Tamo Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 121).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadniczo wykazanie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., wymaga uwzględnienia norm powszechnie obowiązującego prawa, które mogłyby posłużyć do wyznaczenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Źródło tego interesu jest tożsame dla obu postępowań, co oznacza, że sąd administracyjny powinien wziąć też pod uwagę charakter sprawy administracyjnej, który może mieć potencjalny wpływ na prawa i obowiązki określonego podmiotu. Ponieważ w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nieważnościowym, krąg stron postępowania zwykłego i nadzwyczajnego powinien być co do zasady taki sam. Jednak mogą pojawić się okoliczności, z których będzie wynikało, że krąg ten w postępowaniu nieważnościowym będzie odmienny niż w postępowaniu zwykłym, tym bardziej jeżeli chodzi o odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 61a § 1 k.p.a.) z przyczyn podmiotowych gdzie z reguły przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest ocena tylko z punktu widzenia istnienia interesu prawnego wnioskodawcy.
Ze stanowiskiem Sądu I instancji prezentowanym w zaskarżonym postanowieniu nie sposób się zgodzić.
Z faktu, że ustawodawca w § 2 art. 33 p.p.s.a. zamieścił zastrzeżenie, iż adresatem tego przepisu jest "również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" (co ma wpływ na poszerzenie kręgu podmiotów), nie można wyprowadzić wniosku, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sprawach, w których wcześniej przed wniesieniem skargi do sądu było przeprowadzone postępowanie administracyjne. Rację ma S. K., że określenie "postępowanie administracyjne" użyte w § 2 art. 33 p.p.s.a. należy rozumieć szeroko, co nie wyklucza zastosowania tego przepisu w innych sprawach, w których wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym.
W związku z powyższym w kategorii uczestników, o których mowa w § 2 art. 33 p.p.s.a. "mieści się również osoba, która nie brała udziału w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym przed właściwym organem administracji publicznej, nawet gdy – z uwagi na wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - takie postępowanie nie toczyło się.
Sformułowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. z użyciem wyrazu "również", wskazuje raczej na możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej, a nie zawężającej. Poza tym dokonując wykładni, nie można nie zauważyć dalszej części przepisu art. 33 § 2 (zdanie pierwsze), warunkującej udział osoby w charakterze uczestnika, "jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego", co ma tu znaczenie decydujące, jeżeli weźmie się pod uwagę brzmienie art. 33 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. Z porównania brzmienia tych przepisów jednoznacznie wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi (stroną) oraz uczestnikami postępowania, o których mowa w art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. są podmioty opierające swą legitymację procesową na własnym interesie prawnym w przeciwieństwie do prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, czy też organizacji społecznych.
W niniejszej sprawie nie można odmówić S. K. przymiotu uczestnika postępowania. S. K. jest wyłącznym właścicielem kamienicy przy ul. F. w Krakowie, której dotyczy decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1971 r. o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków. Decyzją tą wpisano do rejestru zabytków kamienicę przy ul. F. w Krakowie – całość zabudowy znajdującej się na działce L.kat [...], Lwh [...] wraz z wyposażeniem i wystrojem wnętrz.
K. w Krakowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1971 r. Przedmiotem wykonywanej przez Sąd I instancji oceny zgodności z prawem będzie zatem postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków kamienicy stanowiącej własność S. K. W tej sytuacji S. K. nie można odmówić posiadania interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministrcyjnym w tej sprawie. Okoliczność, iż zaskarżonym postanowieniem organ odmówił wszczęcia postępowania nie oznacza, że S. K. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ochronę interesu prawnego S. K. może realizować opowiadając się za zasadnością wydanego przez organ postanowienia.
A zatem, S. K. jako uczestnik postępowania może wnosić o oddalenie skargi i podnosić w tym celu określone argumenty.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.