Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 571/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę A. K. i M. O. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. obszar [...].
W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. A. K. i M. O. wezwali Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę § 18 pkt 7 wskazanej wyżej uchwały z dnia 7 kwietnia 2016 r. w części zakazującej budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Wobec nieuwzględnienia ich żądań, pismem z dnia 7 października 2019 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarga ta została odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1302/19 z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych.
Pismem z dnia 24 lutego 2020 r. A. K. i M. O. ponownie wezwali Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę § 18 pkt 7 uchwały z dnia 7 kwietnia 2016 r. w części zakazującej budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. W odpowiedzi na to wezwanie wskazano, że zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków został wprowadzony do planu zgodnie z zakresem władztwa planistycznego gminy, z uwzględnieniem przepisów wynikających z położenia w zasięgu regionu wodnego [...] oraz aglomeracji [...].
Pismem z dnia 17 kwietnia 2020 r. A. K. i M. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kolejną skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji uznał skargę za niedopuszczalną, bowiem wniesioną po terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Sąd wskazał, że kolejne - drugie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie otworzyło skarżącym ponownie terminu do wniesienia skargi na tę samą uchwałę.
Zażalenie złożyli A. K. i M. O., zaskarżając postanowienie w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący złożyli skargę po terminie, co doprowadziło do niezasadnego odrzucenia skargi;
- 2. art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminny w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżącym nie otworzył się termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskutek wystosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa datowanego na dzień 24 lutego 2020 r., a to ze względu na fakt, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, bowiem żaden przepis nie traktuje o możliwości jednokrotnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa – zwłaszcza, gdy skarga wniesiona po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie została merytorycznie rozpoznana, a odrzucona z powodów niezachowania wymogów formalnych;
- 3. art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący wystosowali dwa identyczne wezwania do usunięcia naruszenia prawa (tj. datowane na dzień 9 sierpnia 2019 r. i 24 lutego 2020 r.), gdy tymczasem wezwania te miały za przedmiot ten sam akt prawny, jednak jedynie częściowo pokrywającą się argumentację przemawiającą za zmianą uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar [...] w części zakazującej budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, tj. § 18 pkt 7, tj. ze względu na istnienie interesu prawnego powiązanego z różnymi normami prawa materialnego, co z kolei pozwala przyjąć, że pomiędzy wezwaniem z dnia 9 sierpnia 2019 r. i wezwaniem z dnia 24 lutego 2020 r. nie zachodziła tożsamość, w efekcie czego wezwania te jako "specyficzne środki procesowe" uruchomiły dwie różne rodzajowo sprawy administracyjne, zaś w każdej z nich osobno dopuszczalna była droga sądowa;
- 4. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi, pomimo że została wniesiona z zachowaniem terminu wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a.;
- 5. art. 171 p.p.s.a. poprzez przypisanie waloru powagi rzeczy osądzonej postanowieniu o odrzuceniu skargi, co z oczywistych względów nie stoi na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd skargi wniesionej ponownie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2016, poz. 446 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z przepisu tego wynika, iż koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy w odniesieniu do uchwał podjętych przed 1 czerwca 2017 r. było uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny, podziela pogląd wyrażony w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. (sygn. akt OSA 2/02), że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (por. także postanowienie NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1844/10, postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2010 r., II OSK 1199/10, postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2010 r., II OSK 289/10, postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., II OSK 552/08, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., IV SA/Wa 887/08, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Za przyjęciem tego podglądu przemawiają następujące argumenty.
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem. Wezwanie to konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone oraz zaskarżoną uchwałę (zarządzenie). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. W powołanym postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym traktować, jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu.
Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. (...) Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu, w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Z tych względów uznać należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący złożyli w rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. Za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu powołanych wyżej przepisów nie może natomiast zostać uznane pismo skarżących z dnia 24 lutego 2020 r. Tym samym zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżącym nie otworzył się termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskutek wystosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa datowanego na 24 lutego 2020 r., okazał się niezasadny.
Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący wystosowali dwa identyczne wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W obu pismach skarżący kwestionowali te zapisy uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. – obszar [...], które zakazywały budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, tj. § 18 pkt 7 tej uchwały. Jest to okoliczność bezsporna, przyznana przez wnoszących zażalenie. W obu tych wezwaniach zostało więc sformułowane to samo żądanie usunięcia konkretnego naruszenia prawa dokonanego przedmiotową uchwałą. Wbrew twierdzeniom autora zażalenia nie można uznać, że wezwania z 9 sierpnia 2019 r. i z 24 lutego 2020 r. uruchomiły dwie różne rodzajowo sprawy administracyjne. Nie przemawiają za tym w szczególności zawarte w zażaleniu ogólnikowe twierdzenia dotyczące częściowo odmiennej argumentacji zawartej w obu wezwaniach. Podkreślić należy, że autor zażalenia nie wskazał, czym dokładnie różnią się oba wezwania i jakie konkretnie inne normy prawa materialnego zostały w nich powołane.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący złożyli skargę po terminie. Podkreślić należy, że stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, że skarga złożona ponad osiem miesięcy po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie sprostała powyższym wymogom.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 171 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stosował tego przepisu, nie mógł go więc naruszyć.
Wobec powyższego, uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia, nie naruszając przy tym art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy zażalenie podlegało oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.