Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił A.I. (dalej jako "skarżąca") wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy Mielno z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Wniosek o wstrzymanie wykonania skarżąca złożyła po wniesieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Wójt Gminy Mielno ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy wraz z rozbudową. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Mielno z [...] kwietnia 2016 r. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy.
Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze skarżąca wniosła o wstrzymanie robót budowlanych w postaci rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalno-usługowego prowadzonych w oparciu o decyzję Wójta Gminy Mielno z [...] kwietnia 2016 r. ustalającą warunki zabudowy.
Odmawiając wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy Mielno z [...] kwietnia 2016 r. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja ta jest aktem wydanym w granicach tej samej sprawy, co będąca przedmiotem skargi decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że o wstrzymaniu wykonania aktu można mówić wyłącznie w odniesieniu do rozstrzygnięć administracyjnych, które nadają się do wykonania. Tego rodzaju decyzją nie jest decyzja o warunkach zabudowy.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy Mielno oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
W ocenie Sądu I instancji, znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, z uwagi na swój charakter, nie podlega wykonaniu, a tym samym nie jest możliwe orzeczenie w stosunku do tego aktu o wstrzymaniu jej wykonania. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zakreśla katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Do przesłanek tych należy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie ustawodawca wyłączył stosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie oraz aktów, które nie podlegają wstrzymaniu na podstawie odrębnych przepisów. Żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. ani też żaden przepis szczególny nie wyłącza stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec aktów, które nie podlegają wykonaniu, a w szczególności nie podlegają wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej.
Oznacza to, że każdy (ze wskazanymi wyżej wyjątkami) akt zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego może podlegać wstrzymaniu, o ile wnioskodawca uprawdopodobni zaistnienie przesłanek, o których mowa w cytowanym art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. II OZ 92/12 i z 27 listopada 2013 r. II OZ 1074/13)
Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma natomiast dopuszczalność wstrzymania wykonania wskazanej we wniosku decyzji Wójta Gminy Mielno. Norma art. 61 § 3 p.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczowe znaczenie dla zakresu stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. ma zatem ustalenie, jakie rozumienie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwyczajnym, jeżeli przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym oraz decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie odnosiło się bowiem tylko do ewentualnych wad kwalifikowanych decyzji o warunkach zabudowy, nie prowadziło natomiast ponownego postępowania co do istoty sprawy. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, brak jest tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy Mielno ustalająca warunki zabudowy nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Stąd też wniosek skarżącej złożony w tym przedmiocie podlegał oddaleniu.
Argumenty zażalenia nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd I instancji nie oceniał na tym etapie postępowania legalności zaskarżonej decyzji ani tym bardziej decyzji Wójta Gminy Mielno ustalającej warunki zabudowy. Ocena legalności zaskarżonej decyzji będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Jedynie na marginesie wskazać należy, że nawet podzielenie stanowiska Sądu I instancji co do dopuszczalności wstrzymania decyzji Wójta Gminy Mielno ustalającej warunki zabudowy, nie mogło skutkować uwzględnieniem wniosku w tym przedmiocie. Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem w sposób wystarczający zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Brak precyzyjnego wskazania przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności złożonego przez stronę skarżącą wniosku.
W treści skargi skarżąca podniosła wyłącznie argumenty dotyczące legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto zaznaczyła, że wnosi o wstrzymanie robót budowlanych, natomiast decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do prowadzenia robót budowlanych.
Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.