Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2004/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej jako Spółka lub Skarżąca) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, odmówił wstrzymania wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedstawione przez Spółkę argumenty nie uzasadniają wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ Skarżąca nie wykazała, że rozbiórka nośnika reklamowego będzie wiązała się ze spowodowaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Sąd zaznaczył, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę ze swej istoty powoduje zmianę stanu rzeczy, co nie oznacza jednak, że każdy nakaz rozbiórki wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W zestawieniu z rozbiórką np. domu mieszkalnego rozbiórka nośnika reklamowego generuje mniejsze koszty i stanowi proces logistycznie i technicznie mniej skomplikowany. Nośnik reklamowy objęty nakazem rozbiórki składa się z niewielu elementów, które w wyniku poprawienie przeprowadzonego demontażu, nie powinny ulec uszkodzeniu i będzie możliwe ponowne ich wykorzystanie.
Mając na uwadze pozycję rynkową Spółki oraz jej potencjał ekonomiczny Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie sam charakter orzeczonego nakazu rozbiórki nie może uzasadniać udzielenia Spółce ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że to na stronie skarżącej spoczywa ciężar wykazania, że rozbiórka tego konkretnego nośnika reklamowego rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki.
Sąd uznał, iż złożenie dokumentów do organu nadzoru budowlanego, celem legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego, pozostaje bez znaczenia, dla oceny wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Legalizacja przedmiotowego obiektu nie jest bowiem możliwa przed wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Złożenie przez Spółkę dokumentów wymaganych do legalizacji, na obecnym etapie postępowania administracyjnego, według Sądu było niejako na wyrost. W ocenie Sądu, Skarżąca nie wykazała, że wykonanie decyzji wiązać się będzie po jej stronie z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody, lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Za wstrzymaniem wykonania decyzji nie przemawia hipotetyczna możliwość legalizacji nośnika, jak również ewentualny czas potrzebny do załatwienia formalności.
W zażaleniu Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię sformułowania "niebezpieczeństwo (...) spowodowania trudnych do odwrócenia skutków" a tym samym niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu Skarżąca podnosi, że Sąd w zaskarżonym postanowieniu skoncentrował się na przesłance "niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody". Nie rozważył jednak co ustawodawca mógł rozumieć pod wyrażeniem "niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków".
Skarżąca dokonała analizy rozumienia "niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków" wskazując, że ustawodawcy nie chodziło o jakieś konkretne skutki np. finansowe, materiałowe, techniczne ale mogło również chodzić o skutki prawne, szczególnie w kontekście posiadanych przez stronę określonych dokumentów umożliwiających uzyskanie określonej prawem decyzji administracyjnej. Natomiast trudne do odwrócenia skutki Skarżąca łączy z utratą możliwości uzyskania określonej decyzji administracyjnej, gdy postępowanie administracyjne stanie się bezprzedmiotowe w wyniku wykonania zaskarżonej do WSA decyzji, w przypadku gdy decyzja zostanie uchylona przez Sąd.
Mając powyższe na uwadze Skarżąca podnosi, że poczyniła wszelkie możliwe starania w celu uzyskania dokumentów niezbędnych do legalizacji nośnika reklamowego tj. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, złożyła do akt oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożyła do akt projekty budowlane. Wskazuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stanie się praktycznie bezprzedmiotowe. Rozbiórka obiektu budowlanego ma szczególny i nieodwracalny charakter. Po wykonaniu decyzji rozbiórkowej przy uwzględnieniu skargi przez Sąd, udzielona ochrona sądowa okaże się iluzoryczna, ponieważ Skarżąca zostanie trwale pozbawiona możliwości legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego.
Złożenie dokumentów wymaganych do legalizacji, wbrew twierdzeniu Sądu, nie jest na wyrost bowiem tego wymaga PINB w W. i ma wykazać wolę legalizacji nośnika reklamowego. Prowadzi do merytorycznego spełnienia wymogów prawnych dla legalizacji.
Wielkość przedsiębiorstwa i jego kapitał zakładowy nie mają nic wspólnego z konkretnym przypadkiem reklamy, wobec której prowadzone było postępowanie legalizacyjne i na skutek naruszenia prawa została wydana decyzja rozbiórkowa. Wskaźniki ekonomiczne nie uzasadniają twierdzeń, że rozbiórka przedmiotowego nośnika nie może spowodować trudnych do odwrócenia skutków. Rozbiórka tej konkretnej reklamy spowoduje trudne do odwrócenia skutki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew zarzutom zawartym w zażaleniu, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie wypełnia przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej. W szczególności niezasadne są twierdzenia zażalenia, że Sąd nie wziął pod uwagę możliwości spowodowania rozbiórką nośnika reklamowego zagrożenia powstania po stronie Skarżącej trudnych do odwrócenia skutków, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Co prawda ocena ta nie została poparta szerszym uzasadnieniem, to jednak stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.
Sąd rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji dokonuje oceny, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji/postanowienia istotnie trudne do odwrócenia.
Brak trudnych do odwrócenia skutków należy odnieść do rodzaju obiektu budowlanego, którym jest wolnostojący nośnik reklamowy w postaci słupa stalowego na bloku fundamentowym i tablicy reklamowej. Usunięcie takiego obiektu samo przez się nie powoduje trudnych do odwrócenia skutków, jeżeli uwzględni się także czas wykonywania tego rodzaju obiektów i ich przeznaczenie. Z taką rozbiórką związane są stosunkowo niewielkie koszty, łatwość demontażu i ponownego montażu. Zdemontowane prawidłowo elementy składowe nie ulegną uszkodzeniu i będzie możliwe ich ponowne wykorzystanie.
W związku z powyższym nie sposób twierdzić, że zostanie utracony przedmiot podlegający rozbiórce a to między innymi stanowi o powstaniu trudnych do odwrócenia skutków. Powrót do stanu poprzedniego podlegającego rozbiórce nośnika reklamowego jest możliwy i nie wymaga zaangażowania szczególnych sił i środków. Zatem proces ten nie powoduje powstania trudnych do odwrócenia skutków.
Należy mieć także na uwadze, że w postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, istota tego postępowania polega na usuwaniu skutków samowoli budowlanej. Nie bez znaczenia jest także to, jaki czas upłynął od wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, a więc przez jaki okres użytkowany był obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że obiekt, którego dotyczy postępowanie został wybudowany w 2009 r. W związku z powyższym dalsze utrzymywanie obiektu budowlanego powstałego w warunkach samowoli budowlanej bez uzasadnionych przyczyn stanowiłoby utrzymywanie stanu niezgodnego w prawem. Wstrzymanie wykonania nie może stanowić środka dla sankcjonowania samowoli budowlanej jeżeli nie wykazano niebezpieczeństwa powstania znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków.
Spółka nie wykazała, aby w okolicznościach tej konkretnej sprawy zachodziły przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Trudno uznać by argumentacja strony skarżącej zmierzała do wykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem NSA prezentowana argumentacja ma na celu wykazać, że możliwa jest legalizacja przedmiotowego nośnika reklamowego i właśnie z tego powodu nie powinno nastąpić wykonanie zaskarżonej decyzji. Spółka jednocześnie podkreśla, że podjęła działania zmierzające do uzyskania dokumentacji, która pozwoli na legalizację reklamy lub posiada dokumenty ku temu niezbędne. Fakt ten jednak w żaden sposób nie świadczy o tym, że wykonanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Spółka gromadzi tę dokumentację na etapie kiedy toczyło się i zostało zakończone postępowanie legalizacyjne przedmiotowego nośnika. Obecnie badana jest legalność decyzji rozbiórkowej. Zgromadzenie dokumentacji dla legalizacji samowoli budowlanej oraz zainicjowanie postępowań administracyjnych w celu uzyskania brakujących dokumentów pozwalających na skuteczną legalizację nie jest przesłanką wstrzymania na mocy art. 61 § 3 p.p.s.a. wykonania decyzji rozbiórkowej.
Nawet jeśli przyjąć, że Spółka ma pełną dokumentację by zalegalizować nośnik reklamowy, to nie stanowi to podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Znaczenie dla objęcia ochroną tymczasową ma okoliczność czy wykonanie decyzji spowoduje niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody dla Skarżącej czy też likwidacja nośnika spowoduje trudne do odwrócenia skutki.
Fakt, że w wyniku wykonania decyzji rozbiórkowej przestanie istnieć przedmiotowy nośnik reklamowy nie świadczy o tym, że powstaną trudne do odwrócenia skutki prawne w postaci niemożliwości dokończenia procesu jego legalizacji. Stanowisko to bazuje na założeniu, że skarga zostanie uwzględniona i decyzja nakazująca rozbiórkę przestanie obowiązywać. Nie można jednak z góry zakładać, że postępowanie zostanie zakończone właściwym rozstrzygnięciem, które spowoduje określone skutki. Najpierw powinno zostać stwierdzone, że decyzja była wadliwa, by w sytuacji wcześniejszej likwidacji nośnika powstał skutek w postaci braku możliwości legalizacji nośnika. Skoro to będzie dopiero przedmiotem oceny Sądu, to z uwagi na przyszłe, niepewne rozstrzygnięcie nie jest upoważnione twierdzenie, że wykonanie rozbiórki wywoła skutek w postaci braku możliwości legalizacji. W sytuacji odwrotnej legalizacja nie będzie mogła mieć miejsca bowiem decyzja stanie się ostateczna i prawomocna.
Zatem by powstał skutek prawny w postaci braku możliwości legalizacji nośnika nie wystarczy brak wykonania rozbiórki nośnika ale konieczne jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Tego jednak na etapie wstrzymania wykonania nie można przesądzić.
Stąd też w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że tego rodzaju argumentacja nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jest to bowiem w całości argumentacja odnosząca się do kwestii merytorycznych dotyczących legalności wydanego nakazu rozbiórki. Ocena takiej argumentacji przed rozprawą jest niedopuszczalna, w innym wypadku doszłoby do przedsądu.
Skarżąca więc w tych okolicznościach nie wykazała, że w wyniku wykonania nakazu rozbiórki nie będzie możliwe odwrócenie skutków przedmiotowego nakazu rozbiórki. Z charakteru obiektu budowlanego objętego w tej sprawie nakazem rozbiórki wynika, że jego ponowne zainstalowanie nie jest niemożliwe (por. postanowienie NSA z 17 sierpnia 2012 r., II OZ 664/12). Ponadto nie wskazała jaka konkretnie znaczna szkoda zaistnieje w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji przy założeniu, że mamy do czynienia z podmiotem, który prowadzi działalność reklamową na terenie całej Polski, a więc nastawionego na osiągnięcie określonych zysków, oraz przy założeniu, że w przypadku ewentualnego wykonania rozbiórki w wyniku tej decyzji, następnie uznanej za wadliwą przez Sąd, odpowiedzialność odszkodowawczą poniesie organ administracyjny. Jeżeli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji musi być rozpoznawany przy uwzględnianiu całości okoliczności sprawy, to nie mógł pozostać bez znaczenia fakt, że postępowanie w przedmiocie samowolnego wykonania przedmiotowego urządzenia reklamowego toczyło się przed organami nadzoru budowlanego od 2011 r., a prowadzone przez następne lata postępowanie zakończyło się, jak wynika z zaskarżonej decyzji, nakazem rozbiórki w związku ze stwierdzonym przez organ nadzoru budowlanego niezłożeniem dokumentacji umożliwiającej legalizację przedmiotowego obiektu.
Niezasadne jest twierdzenie, że przesłanka trudnych do odwrócenia skutków wykonania zaskarżonej decyzji o rozbiórce nośnika reklamowego nie powinna być oceniana w kontekście sytuacji ekonomicznej Spółki. Skoro Spółka jest prężnie działającym na rynku podmiotem gospodarczym, liderem w swej branży to znaczy, że wykonanie rozbiórki reklamy z uwagi na związane z tym koszty nie wywoła w dla niej trudnych do odwrócenia skutków. Właśnie w tym kontekście Sąd wskazywał na czynniki określające jej pozycję finansową i pozycję rynkową. To, że Spółka upatruje trudnych do odwrócenia skutków wykonania decyzji rozbiórkowej w ewentualnych skutkach prawnych jej wykonania nie świadczy o niezasadności argumentacji Sądu w kontekście tej przesłanki wstrzymania biorąc pod uwagę sytuację ekonomiczną Skarżącej.
Mając powyższe względy na uwadze Sąd pierwszej instancji słusznie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca Spółka nie przytoczyła istotnych okoliczności, które uzasadniałyby zarzut, iż zaskarżone postanowienie jest wadliwe i narusza art. 61 § 3 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.