Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 maja 2018 r., sygn. akt VII SO/Wa 21/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie wymierzył Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywnę w wysokości 7 426,26 zł. W pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że M. K. ("wnioskodawca") pismem z dnia 5 lutego 2018 r. wniósł o wymierzenie organowi, Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywny, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, Ppsa), w związku z niewywiązaniem się przez organ z obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 Ppsa i nieprzekazaniem sądowi skargi z dnia 7 grudnia 2017 r. na czynność tego organu, polegającą na określeniu statusu konserwatorskiego dla nieruchomości położonych w Warszawie (działek o nr ew. [...] i [...] w obr. [...]), w dzielnicy [...], która została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 666/18 w dniu 15 marca 2018 r.
Pismem z dnia 12 marca 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków odpowiedział na ww. wniosek i wniósł o jego oddalenie, wskazując okoliczności, które wpłynęły na uchybienie terminowi z art. 54 § 2 Ppsa. Organ stwierdził, że od dnia 1 listopada 2017 r., w związku z wypowiedzeniem przez Wojewodę Mazowieckiego porozumienia z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, od 1 listopada 2017 r. przejął wiele spraw, prowadzonych do tej pory przez Stołecznego Konserwatora Zabytków. Podjęte przez organ działania reorganizacyjne przynoszą zmiany, ale w długim okresie. Organ podkreślił też, że opóźnienie w przekazaniu skargi z dnia 7 grudnia 2017 r. nie wywołało ujemnych skutków dla skarżącego, ponieważ organ przekazał już ww. skargę do sądu, a więc ewentualne orzeczenie grzywny miałoby jedynie na celu ukaranie organu, a nie jego zdyscyplinowanie, co nie znajduje oparcie, zdaniem organu, w art. 55 § 1 Ppsa. Organ stwierdził ponadto, że orzeczenie grzywny nie ma charakteru obligatoryjnego, a odstąpienie od jej wymierzenia jest uzasadnione wyjątkowymi, i obiektywnymi, okolicznościami.
Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że jak wskazuje analiza akt sądowych sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 666/18, skargę na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżący złożył osobiście w dniu 11 grudnia 2017 r. (prezentata organu, k. 2). Organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi w dniu 14 marca 2018 r. (pieczęć nadawczej placówki pocztowej, k. 36). Zdaniem sądu pierwszej instancji zestawienie powyższych dat (11 grudnia 2017 r. i 14 marca 2018 r.) oznacza, że organ przekroczył przewidziany w art. 54 § 2 Ppsa termin o sześćdziesiąt dwa dni.
W ocenie tegoż sądu, skoro organ uchybił terminowi określonemu w art. 54 Ppsa, wniosek o wymierzenie grzywny zasługiwał na uwzględnienie, zwłaszcza że organ udzielił odpowiedzi na skargę oraz nadesłał akta dopiero po wniesieniu skargi bezpośrednio do sądu i otrzymaniu wezwania do udzielenia odpowiedzi na skargę.
W zażaleniu Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 Ppsa przez jego błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że wymierzenie grzywny uwarunkowane jest jedynie stwierdzeniem uchybienia przez organ trzydziestodniowego terminowi do przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę – bez względu na jego przyczyny oraz złożeniem stosownego wniosku przez stronę,
- 2) art. 55 § 1 Ppsa polegającej na pominięciu przez sąd przy stosowaniu tegoż przepisu, że funkcje prewencyjna i dyscyplinująca grzywny za niewypełnienie obowiązku z art. 54 § 2 Ppsa w omawianym przypadku nie powinny się aktywować,
- 3) art. 154 § 6 Ppsa przez wymierzenie organowi grzywny rażąco wysokiej.
Sądowi pierwszej instancji organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 4) art. 141 § 4 Ppsa przez pominięcie w uzasadnieniu istotnych okoliczności dotyczących organu, w tym szczególności: oceny przez sąd przyczyn niewypełnienia obowiązku i motywacji organu, a także pozostałych okoliczności, o których w treści odpowiedzi na wniosek o ukaranie grzywną, w tym skutków opóźnienia dla skarżącego "samodyscyplinowania się" organu, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ przedstawił akta sprawy oraz odpowiedź na skargę, jak sąd ocenił wyjaśnienia organu.
Tychże, w ocenie organu, niezwykle istotnych elementów uzasadnienia orzeczenia w sprawie w zaskarżonym postanowieniu odnaleźć nie sposób, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia poprzez ustalenie, czy sąd pierwszej instancji doszukał się podstaw odmowy wymierzenia organowi grzywny w sytuacji, gdy faktycznie doszło do spełnienia hipotezy art. 55 § 1 Ppsa oraz czy miał je na uwadze ustalając wysokość grzywny.
Wskazując na powyższe uchybienia organ wnosi o zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi skarżącego na zażalenie organu wniesiono o jego oddalenie i zasądzenie od organu, na rzecz M. K., kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu tegoż pisma skarżący podnosi, że organ nie tylko przekroczył przewidziany w art. 54 § 2 Ppsa termin przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy o sześćdziesiąt dwa dni, ale obowiązek wynikający z tego przepisu wykonał dopiero po skierowaniu przez WSA w Warszawie do organu dwóch wezwań – z dnia 21 lutego 2018 r. i z dnia 5 marca 2018 r. Z racji tej wymierzona organowi grzywna nie jest wcale rażąco wysoka (jak to ocenił w zażaleniu organ), ale raczej jest dość łagodna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Dodać wypadnie, że stosując odpowiednio art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala zażalenie nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Stosownie do treści art. 55 § 1 Ppsa, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 Ppsa, tj., obowiązku organu do przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa, tj., do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
M. K., będący skarżącym w przedmiotowej sprawie, złożył wniosek do WSA w Warszawie o wymierzenie grzywny Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w związku z nieprzekazaniem jego skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia ich wniesienia (stosownie do treści art. 54 § 2 Ppsa). W odniesieniu do tegoż wniosku, WSA w Warszawie wymierzył grzywnę w wysokości 7 426,26 zł uznając ją za adekwatną i powołując się na treść art. 55 § 1 Ppsa.
Rozpoznając wniesione zażalenie przyjdzie podkreślić, że bezsporne jest, iż organ, który do 10 stycznia 2018 r. był zobowiązany przekazać skargę doręczoną organowi 11 grudnia 2017 r., pozostawał sześćdziesiąt dwa dni w zwłoce. Obowiązek przekazania akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę ma swoje źródło w przepisach ustawy i jest w praktyce konsekwencją konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Ma ona źródło w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Nie przekazując akt sprawy i nie udzielając odpowiedzi na skargę, organ uniemożliwia zatem realizację konstytucyjnego prawa skarżącego do dokonania przez organ Państwa – właściwy sąd – realizacji przypisanych mu funkcji, nadto dokonania tego "bez nieuzasadnionej zwłoki". Próba relatywizowania zaistniałego stanu faktycznego w sprawie, jaką organ podejmuje w zażaleniu, nie zasługuje na ochronę.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez organ w zażaleniu, a dotyczących naruszenia przepisów art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2, art. 55 § 1, 154 § 6 Ppsa, oraz naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu istotnych okoliczności dotyczących organu, w tym w szczególności: oceny przez sąd przyczyn niewypełnienia obowiązku i motywacji tegoż organu, należy uznać że nie zasługują na ich uwzględnienie.
Żalący się organ nie wskazał we wniesionym środku zaskarżenia, jakie to przyczyny uzasadniać miałyby odmienną ocenę zwłoki w realizacji przezeń ustawowego obowiązku przekazania akt i udzielenia odpowiedzi na skargę. Okoliczności, które miałyby stanowić usprawiedliwienie organu i ewentualnie wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie z wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny, nie poddano głębszej analizie w zaskarżonym postanowieniu. Wypadnie przeto zauważyć, iż wnosząc o oddalenie wniosku o ukaranie grzywną, organ wywodził o zmianach organizacyjnych i zwiększonej ilości zadań. Rzecz jednak w tym, że wypowiedzenie porozumienia i przejęcie przez organ zadań realizowanych do tej pory przez Stołecznego Konserwatora Zabytków nastąpiło z woli Wojewody Mazowieckiego, jak to wynikać ma z pisma organu, stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego. Skoro zatem zwiększenie ilości zadań przy oznaczonych trudnościach organizacyjnych w ich załatwieniu było następstwem działania Wojewody Mazowieckiego, to organ konserwatorski stopnia wojewódzkiego w praktyce ponosi konsekwencje wyboru takiego, a nie innego działania organu administracji rządowej – Wojewody Mazowieckiego, w imieniu którego działa żalący się organ.
WSA w Warszawie był uprawniony do wezwania organu do wezwania organu do nadesłania skargi, zajęcia stanowiska i przesłania akt dotyczących wniesionej skargi przez wnioskodawcę. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków obowiązek wynikający z art. 54 § 2 Ppsa wykonał dopiero po skierowaniu przez sąd wojewódzki do organu dwóch wezwań – z dnia 21 lutego 2018 r. i z dnia 5 marca 2018 r., znacznie przy tym przekraczając termin wyznaczony w ww. przepisie.
W niniejszej sprawie, sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i w ramach przysługującego mu uznania, określił wysokość grzywny wymierzonej organowi nie przekraczając dyspozycji art. 154 § 6 Ppsa. Wprawdzie sąd a quo nie określił metodologii ustalenia wysokości kwoty wymierzonej grzywny (przyjdzie przypuszczać, że kwota ta ma stanowić dwukrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w 2017 r., a jeśli tak to sąd wojewódzki pomylił się w działaniu rachunkowym – 2 x 3 731.13 zł daje kwotę 7 462.26 zł, a nie 7 426.26 zł), to nie przekroczył maksymalnej kwoty ujętej dyspozycją art. 154 § 6 Ppsa. Odnoszenie tej kwoty do przykładu kwoty grzywny, która wymierzył inny sąd wojewódzki w odrębnej sprawie, co uczynił żalący się, nie może przesądzić o naruszeniu wskazanych w zażaleniu przepisów Ppsa.
WSA w Warszawie wziął pod uwagę, że organ udzielił odpowiedzi na skargę oraz nadesłał akta dopiero po wniesieniu skargi bezpośrednio do sądu i otrzymaniu wezwania do udzielenia odpowiedzi na skargę i oceniając okoliczności niniejszej sprawy prawidłowo uznał, iż wysokość grzywny odpowiada zarówno funkcji represyjnej jak i prewencyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa w związku z art. 197 Ppsa, postanowił, jak w sentencji.
Wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania nie znajduje uzasadnienia w przepisach Ppsa.