Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 340/18, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał na art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), oraz stwierdził, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przy czym przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie.
Następnie podkreślił, że w badanej sprawie skarga (winno być sprzeciw) dotyczy decyzji uchylającej i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W orzecznictwie ugruntowany jest natomiast pogląd, zgodnie z którym decyzja kasacyjna, jako akt mający charakter czysto procesowy, co do zasady, nie podlega wstrzymaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Kasacyjny charakter rozstrzygnięcia oznacza bowiem, że na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej nie zostają przyznane jakiekolwiek uprawnienia ani nie zostają nałożone jakiekolwiek obowiązki na adresata tego rodzaju decyzji. Obowiązek prawny, jaki jest związany z powyższym aktem, dotyczy jedynie organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Chodzi w tym przypadku o ukształtowanie decyzją kasacyjną toku postępowania w taki sposób, który powoduje, że zwrócona organowi I instancji sprawa administracyjna nakłada na ten organ obowiązek wydania ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (lub w inny sposób kończącego postępowanie).
Taka sytuacja procesowa oznacza, że wydanie decyzji kasacyjnej z zasady nie może prowadzić do powstania negatywnych następstw dla strony w postaci zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, do których nawiązuje art. 61 § 3 p.p.s.a.
Zażaleniem K. M. zaskarżyła powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez niewydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania "czynności", 2) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuznanie za błędne przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo że ze względu na okoliczności sprawy decyzję należało uchylić, a postępowanie umorzyć, 3) art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., poprzez prowadzenie postępowania, pomimo że, co do tego samego przedmiotu sprawy toczyło się postępowanie wcześniej wszczęte przed tym sądem administracyjnym pod sygn. akt II SA/RZ/147/18 i sprawa ta została już osądzona.
W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła argumentację, co do zasadności wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Stwierdziła również, że niewydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia dla niej znacznej szkody w kwocie ok. 150 tysięcy złotych, co nie było przedmiotem analizy Sądu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 340/18, oddalił sprzeciw K. M. od ww. decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważenia wymaga czy postępowanie zażaleniowe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może się toczyć po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego sprzeciw, który nie stał się jeszcze prawomocny. Rozważania można przedstawić na tle oddalenia skargi, albowiem stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zauważyć należy, iż celem przyznania ochrony tymczasowej jest stworzenie warunków zapewniających skuteczną realizację orzeczenia sądowego. W przypadku wyeliminowania przez sąd administracyjny z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, który w czasie trwania postępowania sądowego wywołał nieodwracalne skutki prawne lub wyrządził adresatowi znaczną szkodę wykonanie takiego orzeczenia będzie nieskuteczne. Udzielenia takiej ochrony skarżący może domagać się od organu administracji bezpośrednio po wniesieniu skargi (art. 61 § 2 p.p.s.a.) lub od sądu - po przekazaniu sądowi skargi (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2).
Skarżący ma więc prawo ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej od dnia wniesienia skargi do dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę. W przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny ochrona ta przyznawana jest z mocy prawa (art. 152 § 1 p.p.s.a.), chyba że sąd postanowi inaczej.
Przepis art. 61 § 6 p.p.s.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) z dniem 15 sierpnia 2015 r. Poprzednio przepis ten stanowił, iż wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr VII.1633) wskazano, iż o wiele bardziej uzasadnione jest wprowadzenie regulacji przewidującej, co do zasady brak możliwości wykonania zaskarżonego aktu lub czynności do czasu uprawomocnienia się wyroku. (...) Wprowadzenie tej zmiany spowoduje, że w przypadku oddalenia skargi w sprawie, w której wcześniej sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, nie będzie konieczności ponownego zwracania się o wstrzymanie jej wykonania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy.
Natomiast w przypadku wyroku uwzględniającego skargę zastosowanie znajdzie zasada wynikająca z art. 152 p.p.s.a. Celem tej nowelizacji było więc zapewnienie ciągłości ochrony tymczasowej aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym.
W związku z powyższym, w przypadku nieprawomocnego oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, postępowanie zażaleniowe dotyczące wydanego przed wyrokiem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie staje się bezprzedmiotowe. Kompetencje do orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu zażaleniowym nadal przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji. Podobny pogląd wyrażany był w orzecznictwie (postanowienie NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II GZ 970/16, postanowienie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 98/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość zapewnienia stronie skarżącej ochrony tymczasowej musi istnieć na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Umorzenie postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ze względu na wydanie przez sąd I instancji nieprawomocnego wyroku oddalającego skargę zmusza stronę do ewentualnego wystąpienia z kolejnym wnioskiem w tym przedmiocie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co jest dopuszczalne (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, publ. ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77), lecz jest nadmiernym formalizmem.
Zatem - wobec braku podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności po wydaniu przez sąd I instancji wyroku oddalającego skargę - Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozstrzygać o ochronie tymczasowej również w postępowaniu zażaleniowym do dnia uprawomocnienia się tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jedynie uchylić zaskarżonego postanowienia i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji (art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.), gdyż z dniem wydania wyroku sąd ten utracił kompetencje do orzekania w tym przedmiocie. Brak jest natomiast przeszkód do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny uprawnień przewidzianych w art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., tj. uchylenia postanowienia sądu I instancji i wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Podobnie z resztą, w przypadku złożenia przez skarżącego wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny również orzekałby wyłącznie merytorycznie co do zasadności tego wniosku.
Przechodząc do rozpoznania zażalenia wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 61 § 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi sprzeciwu sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że na podstawie ww. przepisu wstrzymaniu mogą podlegać akty administracyjne, które nadają się do wstrzymania, tj. takie które tworzą dla stron postępowania określone prawa i obowiązki. Jednak w tej sprawie objęta przedmiotowym wnioskiem zaskarżona decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie ma charakter stricte formalnoprawny, dotyczy bowiem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oznacza to, że zaskarżona decyzja dotyczy jedynie oceny legalności zastosowania przez organ nadzoru budowlanego art. 138 § 2 k.p.a., a więc co do istoty nie rozstrzyga merytorycznie sprawy administracyjnej, co powoduje, że nie wywołuje takich skutków, które mogłyby podlegać wstrzymaniu (zob. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 348/16).
Ponadto argumentacja skarżącej zawarta w zażaleniu dotyczy w gruncie rzeczy oceny legalności zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Tego rodzaju argumentacja nie może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, ponieważ w innym wypadku mielibyśmy do czynienia z niedopuszczalnym przedsądem. Na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej, Sąd I instancji, wbrew oczekiwaniom skarżącej, nie był władny do kontroli zasadności wydania zaskarżonej decyzji. Podnieść także należy, że skarżąca nie wyjaśniła, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji przyczyni się do powstania szkody w kwocie 150 tysięcy złotych.
Na marginesie dodatkowo zauważyć można, że w ramach niniejszego postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, skarżąca nie mogłaby skutecznie żądać także wstrzymania działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., działającego jako organ I instancji.
Z tych też względów uznać należało, że zaskarżone postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.