Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - oddalił wniosek skarżących Wiesława Brzozowego i H. Ł. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 grudnia 2005 roku w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd I instancji zauważył, że przedmiotem skargi i wniosku o wstrzymanie wykonania jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 grudnia 2005 roku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia 25 października 2005 roku o udzieleniu M. R. i J. R. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, iż zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie decyzji w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia ma charakter fakultatywny. Sąd wydając orzeczenie w tym przedmiocie powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o ocenę wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej – w tym zakresie Sąd I instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2004 roku (sygn. akt FZ 496/2004).
Sąd I instancji stwierdził, że skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podali, iż wykonanie decyzji doprowadzi do nieodwracalnych skutków lub znacznych szkód zarówno po stronie skarżących, jak i po stronie inwestora, nie precyzując jednak, jakie szkody mogłoby ono spowodować.
Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2006 roku złożyli skarżący W. B. i H. Ł., zaskarżając powyższe orzeczenie w całości. Skarżący zarzucili Sądowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia oraz obrazę art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia przez uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
W uzasadnieniu środka odwoławczego skarżący podnieśli, iż przedmiotem wniosku jest decyzja o pozwoleniu na budowę. W świetle wskazanego we wniosku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2005 roku (sygn. akt IV SA/Wa 1627/05) uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy tej samej inwestycji, zaskarżona decyzja jest wadliwa. Jednocześnie jest to decyzja ostateczna i do czasu rozpoznania skargi inwestor może rozpocząć budowę. Rozpoczęcie budowy (a nawet częściowe wybudowanie obiektu) spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Możliwe jest zatem powstanie budynku, co do którego zostanie uchylone pozwolenie na budowę. Trudne do odwrócenia skutki mogą polegać m. in. na konieczności rozebrania wybudowanych części obiektu. Skarżący podnieśli, iż przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi o znacznej szkodzie, nie wymaga precyzyjnego jej określenia. Rozpoczęcie budowy obiektu o wielkich gabarytach i związane z tym koszty, w ocenie skarżących, stanowią oczywistą szkodę inwestora w przypadku wstrzymania budowy lub nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia. W swoim przypadku W. B.i H. Ł. podali na możliwość wystąpienia szkody o charakterze niemajątkowym, której precyzyjne określenie jest niemożliwe.
W odpowiedzi na zażalenie uczestnicy postępowania M. R. i J. R., reprezentowani przez adwokata Z. C., wnieśli o jego oddalenie i zasądzenie od skarżących na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem uczestników to właśnie wstrzymanie wykonania decyzji a tym samym zaawansowanej budowy spowodowałoby znaczną szkodę dla uczestników postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż ten właśnie przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy – art. 61 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń (por. Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J.Jodłowskiego, Warszawa 1989, s. 426). W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę ustawodawca nie przewidział automatyzmu wstrzymywania wykonalności decyzji. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T.Woś [ w:] T.Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd, wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 roku, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo jest oparty na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. W dalszej części postępowaniem w tym przedmiocie rządzi zasada oficjalności, z którą wiążą się określone obowiązki Sądu. Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 roku, sygn. akt II OZ 155/05, OSS 2005/3/72). Niemniej jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania jakichkolwiek okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na sąd administracyjny. Sąd I instancji, będąc właściwym do rozpoznania skargi, nie może działać mając na uwadze wyłącznie interesy jednej ze stron, albowiem mogłoby to rodzić zarzut braku bezstronności. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - inaczej niż na gruncie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 - art. 40 ust.
- - nie ma możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z urzędu. Ta odmienność powoduje nie tylko konieczność złożenia wniosku, ale i potrzebę wykazania istnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Skarżący we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce, utrzymującą mocy decyzję Prezydenta Miasta Ostrołęki o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zważywszy, iż na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny zasadności skargi, zarzuty skarżących odnoszące się do zaskarżonej decyzji nie mogły mieć wpływu na rozpoznanie tego wniosku. Wprawdzie W. B.i H. Ł. we wniosku podnieśli również, iż wykonanie decyzji, czyli prowadzenie budowy, spowoduje nieodwracalne skutki oraz znaczne szkody - zarówno dla skarżących jak i inwestora - to jednak bliższe wyjaśnienie przesłanek wstrzymania decyzji zawarto dopiero w zażaleniu. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący nie wskazali wprost, w czym miałyby się wyrażać nieodwracalne skutki oraz znaczna szkoda. W tej sytuacji Sąd I instancji nie miał obowiązku domyślać się, jakimi względami kierowali się skarżący składając wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, jak również ustalać z urzędu, czy w konkretnej sprawie zachodzą ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania aktu administracyjnego. Na stronie składającej wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i przy takim badaniu wniosku i argumentów strony Sąd winien dodatkowo rozważyć z urzędu, czy nie zachodzą inne okoliczności uzasadniające wniosek. W doktrynie i judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2004 roku, sygn. akt OZ 22/04; z dnia 30 kwietnia 2004 roku, sygn. akt OZ 30/04; z dnia 22 grudnia 2004 roku, sygn. akt OZ 871/04; z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt OZ 105/04; z dnia 20 lipca 2004 roku, sygn. akt OZ 214/04 - nie publik.., B. Dauter [w] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s.168) Przesłanką wstrzymania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedstawili żadnych przesłanek wskazujących na ryzyko wystąpienia znacznej szkody w majątku skarżących w następstwie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, iż postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności – art. 61 § 4 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.