Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OZ 772/22

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Postanowieniem z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt VIII SO/Wa 3/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku T. C. o wymierzenie Radzie Gminy K. grzywny za nieprzekazanie skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 25 lutego 2022 r. Nr XXXVIII.321.2022 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Huta Mazowszańska, Mazowszany, Kotarwice oraz uchwałę Rady Gminy K. z dnia 25 lutego 2022 r. Nr XXXVIII.322.2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Huta Mazowszańska, Mazowszany, Kotarwice – część B – wymierzył Radzie Gminy K. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych oraz zasądził od Rady Gminy K. na rzecz skarżącego T. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd wskazał, że pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. (sprecyzowanym pismem z dnia 7 lipca 2022r.) T. C. (dalej: wnioskodawca, strona) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Radzie Gminy K. grzywny za nieprzekazanie skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 25 lutego 2022r. Nr XXXVIII.321.2022 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Huta Mazowszańska, Mazowszany, Kotarwice oraz uchwałę Rady Gminy K. z dnia 25 lutego 2022 r. Nr XXXVIII.322.2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Huta Mazowszańska, Mazowszany, Kotarwice – część B. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że skargę złożyła w dniu 15 marca 2022 r. Pomimo upływu ponad 3 miesięcy od jej otrzymania, skarga ta nie została przedłożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Oddział w Radomiu, zgodnie z właściwością terytorialną.

Organ, pomimo dwukrotnych wezwań Sądu, nie ustosunkował się do treści wniosku. Wskazał jedynie, że po otrzymaniu wezwań sądowych w sprawach o sygn. akt VIII SA/Wa 511/22 oraz VIII SA/Wa 512/22, niezwłocznie przesłał kopie akt administracyjnych.

Wydając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a. i art. 154 § 6 P.p.s.a, Sąd wskazał, że 30-dniowy termin na przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, o którym mowa w art. 54 1 i 2 P.p.s.a. w tym wypadku upływał w dniu 15 kwietnia 2022 r. W niniejszej sprawie bezspornie Rada Gminy K. uchybiła 30-dniowemu terminowi do przekazania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. Pismem z dnia 12 lipca 2022 r. (data nadania) organ udzielił odpowiedzi na przesłaną skargę, przesyłając jednocześnie fragmentaryczne akta sprawy.

W ocenie Sądu, nałożyć zatem należało na podmiot zobowiązany grzywnę w związku z brakiem przesłania skargi. Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 1 000 zł, która nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd uwzględnił upływ czterech miesięcy od dnia wniesienia skargi do podmiotu zobowiązanego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Rada Gminy K. zarzuciła naruszenie:

1. - art. 55 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 25 § 1 P.p.s.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu i wymierzeniu grzywny Radzie Gminy K., podczas gdy Rada Gminy, jako organ stanowiący nie posiada zdolności sądowej w tej sprawie;
2. - art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu i zasądzeniu od Rady Gminy K. na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, podczas gdy Rada Gminy, jako organ stanowiący nie posiada zdolności sądowej w tej sprawie;
3. - art. 55 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 1 P.p.s.a. polegające na ich niewłaściwej interpretacji poprzez przyjęcie zasady autonomicznego wymierzania grzywny w każdym przypadku opóźnienia organu, z pominięciem okoliczności wykonania przez organ obowiązku przekazania skargi z aktami, przed wydaniem przez Sąd I instancji postanowienia o wymierzeniu grzywny.

W oparciu o powyższe zarzuty Rada Gminy K. wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i odrzucenie wniosku skarżącego, ewentualnie jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do posiadania przez Radę Gminy K. zdolności sądowej w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej P.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Podkreślenia wymaga, że nie w każdym przypadku wójt będzie organem, który będzie posiadał wyłączną zdolność procesową, co wynika zresztą z uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, już w sentencji wskazującej, że mogą zachodzić okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej w razie przyznania zdolności procesowej wyłącznie wójtowi. Z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559) nie można wywodzić bezwzględnej i wyłącznej zdolności procesowej wójta, będącego organem wykonawczym gminy w sytuacji, gdy zaskarżeniem objęto działalność organu stanowiącego gminy.

Orzecznictwo sądów administracyjnych, a także poglądy doktryny dopuszczają sytuację, w której gmina, bądź też wnoszący skargę jej organ stanowiący reprezentowana jest przez przewodniczącego jej rady. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których mamy do czynienia z konfliktem pomiędzy organem stanowiącym, a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 706/07, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., OSK 289/04, wyrok NSA z dnia 3 listopada 2009 r., I OSK 1035/08 - wszystkie dostępne w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Matan, Komentarz do art. 98, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018.).

Wobec powyższego, skoro zdolność procesową może w określonych sytuacjach mieć rada gminy, reprezentowana przez jej przewodniczącego, uprawniony jest pogląd, że zdolność sądową ma w takim wypadku właśnie ten organ. Znajduje to potwierdzenie w brzmieniu art. 25 P.p.s.a. w myśl którego osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) - por. wyrok z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 578/19. Nie ulega zaś wątpliwości, że objęcie skargą uchwał Rady Gminy K. implikowało wniosek, zgodny zresztą z żądaniem wnoszącego o ukaranie organu grzywną, że organem, którego obstrukcję w przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami należy ocenić jest Rada Gminy.

Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania

Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 wymienionej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Omawiana grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Wymierzenie jej uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch przesłanek, tj. złożenia przez skarżącego wniosku oraz niewykonanie w ogóle lub wykonanie po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 3 listopada 2009 r., II OZ 951/09, LEX nr 527462; z dnia 23 września 2011 r., II OZ 790/11, LEX nr 966285).

Podstawową okolicznością wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to czy sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował wobec Rady Gminy K. środek z art. 55 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy Rada Gminy K. przez okres ponad 3 miesięcy nie przekazała koniecznych do rozpatrzenia skargi akt administracyjnych. Organ wyjaśnił, że nieprzekazanie skargi w terminie nie było wynikiem złej woli organu, lecz spowodowane było faktem trwającego remontu pomieszczeń urzędu oraz okresem urlopowym, a zaistniałą sytuacja miała charakter incydentalny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa argumentacja w żadnym razie nie wyłącza winy organu, ani nie usprawiedliwia opóźnienia w przekazaniu przedmiotowych akt administracyjnych do sądu, jakie miało miejsce w niniejszej sprawie, co powoduje że zasadnie WSA w Warszawie wymierzył organowi grzywnę. Wskazane przyczyny uchybienia terminu w postaci trwającego remontu pomieszczeń urzędu czy okresu urlopowego nie usprawiedliwiają opóźnienia w wywiązaniu się organu z obowiązku nałożonego ustawą, jednakże mogą mieć wpływ na wysokość wymierzonej grzywny, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Zaskarżone postanowienie o wymierzeniu grzywny realizuje wspomniane funkcję represyjną i prewencyjną w zgodzie z prawem (por. postanowienia NSA: z dnia 10 maja 2013 r., I OZ 348-349/13 oraz z dnia 23 września 2011 r., II OZ 790/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, także wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 P.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że sąd wojewódzki wymierzając grzywnę wziął pod uwagę znaczny okres opóźnienia – ponad 3 miesiące. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.