Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 148/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że w dniu 23 grudnia 2015 r. (data stempla urzędu pocztowego) M. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Skarga zawiera wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniony niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej.
Sąd przytoczył treść art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., a następnie wyjaśnił, że orzekając o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania zaskarżonego aktu Sąd dokonuje oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazał, że ocena ta w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku złożonym przez stronę. Oznacza to, że wniosek powinien być wnikliwie uzasadniony. Konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nieodzowne jest w jej ramach wykazanie zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku lub uzasadnienie go w sposób lakoniczny, sprowadzający się do przytoczenia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, uniemożliwia Sądowi ocenę, czy przesłanki te w sprawie zachodzą. Sąd pierwszej instancji wskazał, że we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie strona skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów przemawiających za wystąpieniem niekorzystnych z punktu widzenia jej interesów następstw wykonania zaskarżonej decyzji. Tak sformułowany wniosek, zdaniem Sądu, nie pozwala na ustalenie, czy w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podzielił też pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w postanowieniach z dnia 24 września 2014 r. w sprawach o sygn. akt II OZ 957/14 i II OZ 958/14, zgodnie z którym wykazanie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy, zaś Sąd nie może domyślać się jego intencji ani też orzekać na podstawie całokształtu akt.
W zażaleniu na powyższe postanowienie M. Z. wyjaśniła, że w swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapomniała nadmienić, że budowa regionalnego składowiska odpadów w miejscowości K., oprócz tego iż graniczy z jej działką rolną, znajduje się odległości ok. 250 metrów od jej domu, a także od kilku innych budynków mieszkalnych jej sąsiadów. Podniosła, że droga, po której jest planowany dowóz śmieci przebiega w odległości 80-90 metrów od domu i jest na tę chwilę drogą żwirową, przez co w okresie suchym bardzo się kurzy. Wskazała, że jak wynika z raportu o oddziaływaniu na środowisko, sporządzonego przez inwestora, w ciągu dnia co 15-20 minut będzie przejeżdżał samochód ciężarowy z odpadami, który oprócz wydzielania spalin, wytworzy wibrację podłoża, co najprawdopodobniej będzie miało wpływ na jej dom. Przewidywana wysokość składowiska odpadów ma wynosić 10 metrów od korony wałów zbiornika co daje wysokość od 14 do 17 metrów. Do tego docelowo mają tam zostać posadzone drzewa, a to wpłynie w sposób istotny na jej pole uprawne poprzez ograniczenie dostępu promieni słonecznych. Żaląca zauważyła, że inwestor budowy nie wspomina o zabezpieczeniu składowiska od wiatru, co może skutkować rozprzestrzenianiem się różnych lekkich odpadów (np. torebki foliowe) i mogą one lądować na jej działce. Żaląca wniosła o uwzględnienie faktu, że składowisko śmieci wiąże się z uciążliwością na hałas i zapach (odór), a także ze wzrostem populacji gryzoni i innej zwierzyny, która jest nieodzownym elementem wysypisk śmieci. Poza tym ujęcie wody, z której korzysta żaląca i duża część mieszkańców gminy, znajduje się w odległości ok. 1 kilometra od planowanej budowy. Dodała, że dopiero w decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę regionalnego składowiska odpadów w miejscowości K. została stroną w postępowaniu administracyjnym, gdyż do tej pory urzędnicy gminy P. twierdzili, że nie graniczy ona z planowaną budową.
W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania – S. Sp. z o.o. (dalej jako Spółka), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o oddalenie zażalenia jako pozbawionego usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu Spółka zgodziła się ze stanowiskiem WSA w Warszawie wyrażonym w postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2016 r. odmawiającym wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, że skarżąca nie uzasadniła swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i tym samym nie uprawdopodobniła przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Spółka wskazała też, że bez znaczenia dla wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę pozostają nowe twierdzenia podane przez skarżącą w zażaleniu. Zdaniem Spółki przedstawienie tych nowych okoliczności należy potraktować jako spóźnione, gdyż właściwym czasem na ich przedstawienie był moment złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podkreśliła, że jak wynika z orzecznictwa NSA - jeżeli okoliczności podnoszone w zażaleniu nie były znane sądowi I instancji, wówczas brak jest możliwości ich oceny i wydania w oparciu o te okoliczności rozstrzygnięcia przez sąd rozpoznający zażalenie. Niezależnie od powyższego, jak stwierdziła Spółka, nawet gdyby skarżąca przedstawiła sądowi I instancji nowe twierdzenia we właściwym czasie, nadal nie stanowiłyby one podstawy do wstrzymania w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. wykonania zaskarżonego pozwolenia na budowę. Z treści zażalenia nadal nie wynika na czym miałoby polegać prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie przedstawiła także żadnych dowodów, które miałyby potwierdzić prawdziwość jej twierdzeń. Spółka dodała, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie może stanowić jedynie czysto hipotetycznej ewentualności, a musi być realne i wnikliwie uzasadnione poprzez przedstawienie argumentacji popartej faktami wraz z odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W ocenie Spółki w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Także rodzaj wskazanych przez skarżącą zastrzeżeń wobec planowanej inwestycji nie pozwala uznać ich za fakty, które mogłyby stanowić skuteczną podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego pozwolenia na budowę. Spółka podkreśliła, że kwestia zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska została wnikliwie oceniona i rozstrzygnięta na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych i Spółka posiada decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] wydaną przez Wójta Gminy P. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji. Wskazała, że skarżąca była stroną w postępowaniu w sprawie wydania tej decyzji. Wyjaśniła, że w toku ww. postępowania oceniano kwestie związane z ewentualnym negatywnym oddziaływaniem inwestycji na otoczenie i przeprowadzona ocena nie potwierdziła zarzutów, jakie podnosi skarżąca w zażaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie może dotyczyć także wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Powyższy przepis, przewidując możliwość wstrzymania wykonania decyzji na wniosek strony, uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego od wystąpienia sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem uzależniona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w tym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. A zatem, rację ma Sąd I instancji, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powyższym przepisie.
Uwzględniając obowiązek orzekania sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy (art. 166 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a.) zauważyć należy, że rozpoznanie żądania wstrzymania wykonania aktu lub czynności i wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie może nastąpić wyłącznie na podstawie samego wniosku. Wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, sąd administracyjny powinien w równym stopniu uwzględnić materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione powyżej przesłanki, od spełnienia których uzależnione zostało udzielenie ochrony tymczasowej. Ocena ta nie może przy tym pomijać potrzeby (nakazu) uwzględnienia poszanowania praw wszystkich uczestników postępowania, albowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych niż strona skarżąca uczestników postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżąca nie wskazała okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Także w zażaleniu M. Z. nie powołała się na okoliczności, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo wyrządzenia zaskarżonym aktem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niewątpliwie realizacja na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała w przekonujący sposób, że realizacja inwestycji polegającej na budowie regionalnego składowiska odpadów w miejscowości K. może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składająca wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była obowiązana do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Okoliczności podnoszone przez skarżącą w zażaleniu, tj.
- niewielka odległość od drogi żwirowej, po której planowany jest dowóz śmieci i fakt, że w okresie suchym bardzo się kurzy, 2) okoliczność, że tą drogą będą przejeżdżały samochody ciężarowe z odpadami, które będą wydzielały spaliny i wytworzą wibrację podłoża, 3) wysokość składowiska odpadów - 10 m od korony wałów zbiornika, co daje wysokość od 14 do 17 metrów, a do tego fakt, że docelowo mają tam zostać posadzone drzewa, co wpłynie na pole uprawne skarżącej poprzez ograniczenie dostępu promieni słonecznych, 4) brak zabezpieczenia składowiska od wiatru, co może skutkować rozprzestrzenianiem się lekkich odpadów, 5) duża uciążliwość w postaci hałasu i zapachu, 6) wzrost populacji gryzoni i innej zwierzyny oraz 7) fakt, że ujęcie wody, z którego korzysta skarżąca znajduje się w odległości ok. 1 km od planowanej budowy – nie mogą stanowić samoistnej podstawy do udzielenia przez Sąd ochrony tymczasowej. Przywołana przez stronę argumentacja nie pozwala wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu, do którego posiada tytuł prawny. Inwestor ma bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, iż skarżąca nie uprawdopodobniła przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej.
Zaznaczyć należy, że kwestie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę będą podlegały ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy rozpoznaniu skargi.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.