Postanowienie NSA z 23 stycznia 2008 r., II OZ 8/08

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 stycznia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II SO/Po 5/07 o odrzuceniu zażalenia M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SO/Po 5/07 o oddaleniu wniosku M. G. o odmowie ukarania grzywną Burmistrza Miasta i Gminy W. postanawia oddalić zażalenie.

Skład

Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił zażalenie na postanowienie tegoż Sądu z dnia 18 października 2007 r., którym Sąd ten oddalił wniosek M. G. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta i Gminy W. za niezastosowanie się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu skarżonego postanowienia stwierdził, że zgodnie z literaturą i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również konstrukcją art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., zażalenie wnioskodawcy podlega odrzuceniu. Postanowienie w przedmiocie grzywny wydane na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jako rozstrzygnięcie kończące odrębne postępowanie sądowe nie podlega dyspozycji przepisu art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. i stąd zaskarżalne jest jedynie skargą kasacyjną. Tym samym skoro zażalenie M. G. nie spełnia wymogów przewidzianych w ustawie dla tego szczególnego środka zaskarżenia, należy uznać je za niedopuszczalne na podstawie art. 178 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. G., wnosząc o jego uchylenie i opierając zażalenie na zarzucie naruszenia:

• art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a przez niewłaściwe niezastosowanie, polegającą na braku wskazania podstawy prawnej, na której Sąd oparł swe postanowienie,
• art. 138 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe niezastosowanie, polegające na uznaniu, że podmiotem postępowania jest M. G.,
• art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. przez jego błędne niezastosowanie polegające na uznaniu, że skoro kwestia zażalenia na odmowę ukarania grzywną jest literalnie uregulowana przez ustawę i nie podlega kwestionowaniu orzeczeniem sądu,
• art. 2 Konstytucji RP przez jego błędne niezastosowanie, polegające na działaniu sprzecznym z zasadami demokratycznego państwa prawa,
• art. 173 § 1 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie - wynikające z tego, że decyzja o wymierzeniu grzywny w sprawie II SO/Po 5/07 nie stanowi odrębnej sprawy, ponieważ nie było ku temu żadnych podstaw.
• art. 78 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe niezastosowanie - wynikające z tego, że od orzeczenia w pierwszej instancji każdy ma prawo do zaskarżenia, skoro według sądu postępowanie o wymierzenie grzywny jest nową sprawą, to nawet wtedy przysługuje zaskarżenie do drugiej instancji, a skarga kasacyjna nie jest II instancją a nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący nadmienił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przekroczył swą delegację ustawową uznając siebie za organ właściwy do rozpoznania zażalenia wbrew zakazowi ustawy i orzecznictwu. Literalne zaś brzmienie ustawy procesowej zaprzecza powoływanym przez Sąd orzeczeniom i opiniom, które nie stanowią źródła prawa.

Odpowiedź na powyższe zażalenie złożył w imieniu Rady Miejskiej w W. pełnomocnik - r. pr. J. G., podzielając stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy rozgraniczyć dwie odrębnie uregulowane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucje, dające możliwość wymierzania grzywny organowi. Pierwszą z nich przewiduje art. 112 p.p.s.a., stosownie do którego w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu podjętego w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jak wynika z dalszego brzmienia tego przepisu zastosowanie w tej sytuacji znajduje art. 55 § 1 i 3 p.p.s.a. Przykładem takiego niewykonania nałożonego przez sąd obowiązku jest niezastosowanie się przez organ do postanowienia sądu dotyczącego nieprzedłożenie żądanych dokumentów. Postanowienie o nałożeniu grzywny na organ administracji publicznej o jakiej mowa w art. 112 p.p.s.a. jest wówczas zaskarżalne na zasadzie art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a.

Odrębną od powyższej instytucją na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest grzywna za niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy, a więc przekazania skargi Sądowi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia.

Stwierdzić trzeba, iż postępowanie w sprawie o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1p.p.s.a. jest postępowaniem w odrębnej sprawie, w związku z czym rozstrzygnięcie w tej sprawie jest postanowieniem kończącym postępowanie, na które z mocy art. 173 § 1 p.p.s.a. służy skarga kasacyjna. Tym samym od postanowienia wymierzającego grzywnę organowi na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej, a nie zażalenia.

Stanowisko powyższe wynika z następujących względów.

Po pierwsze, omawiana sprawa jest sprawą odrębną, bowiem art. 55 § 1 p.p.s.a. wprost stanowi, iż grzywna wymierzana jest na wniosek skarżącego i to w sytuacji wskazanej w art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ nie przekaże Sądowi akt sprawy, skargi, odpowiedzi na skargę. Skoro nie przesłano Sądowi skargi, to nie można podzielić poglądu, iż wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest wnioskiem złożonym w toku postępowania, takowe bowiem się nie toczy.

Po drugie należy zwrócić uwagę na brzmienie przepisu art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. i już tylko ten wzgląd nie pozwala na podzielenie stanowiska prezentowanego w zażaleniu, iż przepis szczególny, jakim jest art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. wyłącza w stosunku do postanowień wydanych na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. możliwość stosowania wobec takich orzeczeń regulacji wskazanej w art. 173 p.p.s.a.

W myśl art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. "Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest:....

10. ukaranie grzywną." Przyjmując tok rozumowania przedstawiony we wniesionym zażaleniu, należałoby stwierdzić więc, że tylko na postanowienie wydane na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., którym nałożono na organ grzywnę można byłoby wnieść zażalenie. Przepis bowiem wprost wymaga, aby przedmiotem postanowienia było "ukaranie grzywną". Nie można natomiast mówić o ukaraniu grzywną w przypadku wydania postanowienia np. oddalającego wniosek, umarzającego postępowanie, czy też odrzucającego wniosek, w którym skarżący domagał się ukarania organu grzywną. Kontynuując tok rozumowania prezentowany w zażaleniu należałoby więc przyjąć, że na takie orzeczenia wniesienie środka zaskarżenia nie jest dopuszczalne. Taka sytuacja z oczywistych względów nie byłaby do zaakceptowania i wówczas można byłoby właśnie mówić o naruszeniu norm Konstytucji RP.

Przytoczone wyżej względy wynikające z treści norm prawnych stanowiących podstawę orzekania w sprawie niniejszej są zgodne też z poglądami doktryny i orzecznictwa (por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 108, postanowienie NSA z dnia 1.

4. 2005 r. sygn. akt II OZ 212/05, z dnia 14.

3. 2006 r. sygn. akt II OSK 262/06 i z dnia 5.
4. 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06 opubl. ONSAiWSA z 2006 Nr 6(15) poz.156).

Na tle powyższych wywodów zarzuty zażalenia - a w szczególności dotyczący art. 173 § 1 p.p.s.a. i art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a. - trzeba uznać za pozbawione trafności.

Nie jest także zasadny zarzut braku podstawy prawnej w skarżonym rozstrzygnięciu oraz dotyczący błędnego wskazania strony skarżącej. Odnośnie tej ostatniej okoliczności należy mieć na uwadze postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 29 listopada 2007 r. o sprostowaniu imienia skarżącego w skarżonym postanowieniu z dnia 15 listopada 2007 r.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie jako pozbawione uzasadnionych podstaw na mocy art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.