Postanowienie NSA z 16 stycznia 2018 r., II OZ 8/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 16 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. S., E. M. i S. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 761/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi P. S., E. M. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację dla przedsięwzięcia postanawia oddalić zażalenie.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił P. S., E. M. i S. B. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia budowy tuczarni trzody chlewnej.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że we wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji skarżący wskazali, że na jej podstawie inwestor może wystąpić o wydanie decyzji zezwalających na realizację przedsięwzięcia i zrealizować je lub rozpocząć jego realizację, przekształcając nieodwracalnie środowisko, zanim prawidłowość decyzji środowiskowej zostanie skontrolowana. Zdaniem jednak Sądu zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a stwierdza jedynie warunki i wymogi – z punktu widzenia ochrony środowiska – jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Decyzja taka jest wydawana na wstępnym etapie postępowania inwestycyjnego i stanowi jedną z przesłanek warunkujących możliwość uzyskania przez inwestora kolejnych decyzji. Nie uprawnia natomiast ani do rozpoczęcia robót budowlanych, ani do realizacji planowanej przez inwestora inwestycji. Ma charakter opiniodawczy i zapada w postępowaniu stanowiącym etap poprzedzający wydanie np. decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.). Zatem to nie decyzja środowiskowa, a rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu (jak np. pozwolenie na budowę). Decyzja ta nie zezwala bezpośrednio na realizację inwestycji, nie może zatem spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Sama natomiast obawa skarżących, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne (decyzja o pozwoleniu na budowę), które doprowadzą do rozpoczęcia procesu budowlanego nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teksty jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli P. S., E. M. i S. B., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61 § 3 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie braku przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podczas, gdy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy kwalifikować jako akt zawierający uprawnienie i obowiązki dla inwestora, uprawniając go do występowania na jej podstawie o kolejne decyzje zezwalające na realizację inwestycji, można jej nadać rygor natychmiastowej wykonalności, zaś sama w sobie stanowi źródło szkody dla ochrony środowiska,
2. naruszenie prawa materialnego pkt 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskutek pominięcia zasad przezorności i zapobiegania jako kluczowych dla zapewniania ochrony środowiska.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Odpowiedź na powyższe zażalenie złożył M. O., wnosząc o jego oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, zasadnicze znaczenie dla niniejszego postępowania ma charakter prawny zaskarżonej decyzji. Stanowi ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą ostatecznie ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację określonego przedsięwzięcia. Decyzja ta nie powoduje powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony oraz nie nakłada nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu. Jak trafnie wskazał przy tym Sąd pierwszej instancji ma ona charakter przygotowawczy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże sama nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych. Nie ma, zatem żadnych podstaw, by ocenę wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. odnosić, tak jak chcą tego skarżący w rozpoznawanym zażaleniu, do skutków, jakie będą wynikać z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, a więc decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też skutki, jakie podane zostały we wniosku i powtórzone w rozpoznawanym zażaleniu, nawiązujące przede wszystkim do przekształcenia środowiska w skutek realizacji planowanego przedsięwzięcia nie mogły zostać w ogóle uwzględnione w niniejszym postępowaniu i nie pozwalały na zakwestionowanie prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji. Sam fakt, iż skarżona decyzja poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozwala odnosić jeszcze skutków prawnych kolejnej decyzji do aktu zaskarżonego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a. Z kolei zarzut naruszenia pkt 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko nie mógł zostać w ogóle oceniony, skoro przepis ten nie stanowi podstawy do udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesione zażalenie należało oddalić na mocy art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.

Końcowo wskazując na bezpodstawność wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zawartego w odpowiedzi na zażalenie, wskazać jedynie trzeba, że przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji.