Postanowienie NSA z 30 sierpnia 2018 r., II OZ 830/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 30 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.G. i M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 236/18 o odrzuceniu skargi

Sprawa

w sprawie ze skargi D. G. i M. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./

Uzasadnienie

W dniu 19 lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga D. G. i M. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego opisaną w sentencji postanowienia, nadaną w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 31 stycznia 2018 r. Decyzję tę, zgodnie z art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, dalej ustawa) doręczono wnioskodawcy, którym w przedmiotowej sprawie jest Burmistrz Sędziszowa Małopolskiego oraz zawiadomiono o jej wydaniu w drodze obwieszczenia wywieszonego w Podkarpackim Urzędzie Wojewódzkim w Rzeszowie dnia 26 października 2017 r., w Urzędzie Miejskim w Sędziszowie Małopolskim oraz na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w dniach 30 października 2017 r. do 13 października 2017 r., a także w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 25 października 2017 r. oraz w prasie lokalnej "Nowinach": w dniu 2 listopada 2017 r. Zawiadomienie o wydaniu decyzji wysłano dotychczasowym właścicielom nieruchomości, na których miała być posadowiona inwestycja – w tym właścicielom działki nr [...] położonej w Sędziszowie Małopolskim – M. G. i D. G., reprezentowanym przez pełnomocnika adw. J. J. początkowo na nieprawidłowy adres kancelarii: ul. [...],, przy czym korespondencja ta została po dwukrotnym awizowaniu zwrócona na adres organu, a następnie na prawidłowy na adres jego kancelarii, ul. [...]. Korespondencja została podjęta w dniu 25 stycznia 2018 r.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 49 K.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady dokonywania doręczeń przez pocztę lub pracownika w miejscu zamieszkania strony. By skorzystać z tego przepisu - dokonać doręczenia w formie obwieszczenia, organ musi być do tego umocowany przepisem szczególnym modyfikującym w tym zakresie postępowanie administracyjne w pewnej kategorii spraw. Regulacją taką jest art. 11f ust. 3 ustawy, której przepisy mają charakter lex specialis w stosunku do innych ustaw regulujących problematykę gospodarki nieruchomościami, z mocy jej art. 1 ust.

1. Przepisy K.p.a. stosuje się w postępowaniu o wyrażenie zgody na realizację inwestycji drogowej jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą (art. 11c ustawy). Ta z kolei, w przepisie 11 f ust. 3 ustawy stanowi, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto, wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Nie można domniemywać, iż zawiadomienie w trybie art. 11f ust. 3 ustawy na adres wskazany w katastrze nieruchomości wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji. Zawiadomienie posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest zatem z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji, poprzez opisane wyżej obwieszczenia w urzędzie organu wydającego tę decyzję, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg w ich obszarze projektowanej drogi publicznej, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Tak więc ustawa w odmienny sposób, niż czyni to K.p.a., reguluje kwestię powiadamiania stron o wszczęciu postępowania, oraz doręczania wydanej decyzji i w tym zakresie przepisów K.p.a. nie stosuje się.

Sąd stwierdził, że organ wprawdzie początkowo skierował zawiadomienie o wydaniu decyzji na nieprawidłowy adres pełnomocnika właścicieli jednej z nieruchomości – skarżących – tj. adres Kancelarii Adwokackiej adwokata J. J. wpisując: ul. [...], zamiast ul. [...], czego skutkiem było niedoręczenie pierwszego zawiadomienia o wydaniu zaskarżonej decyzji i doręczenie go dopiero w dniu 2 stycznia 2018 r., ale samo doręczenie tego powiadomienia o wydanej decyzji miało jedynie walor informacyjny, a nie walor doręczenia decyzji. Procedura przyjęta w ustawie nie przewiduje bowiem jakichkolwiek skutków procesowych związanych z tym powiadomieniem. Ustawodawca chcąc zapewnić pełniejszą wiedzę o toczącym się postępowaniu stronom, których nieruchomości objęte są postępowaniem, wprowadził jedynie obowiązek ich dodatkowego informowania, nie wprowadzając żadnych odmienności, jeżeli chodzi o kwestię samego doręczenie decyzji, które także w stosunku do nich odbywa się poprzez publiczne obwieszczenia.

W takiej sytuacji zawiadomienie pełnomocnika skarżących o wydaniu decyzji realizacyjnej było jedynie informacją o tym zdarzeniu, a nie jej doręczeniem. To bowiem nastąpiło na mocy fikcji prawnej - publicznego obwieszczenia. Obwieszczenia zostało dokonane najpóźniej w dniu 2 listopada 2017 r. w prasie lokalnej - "Nowiny", zatem fikcja prawna doręczenia zrealizowała się w dniu 16 listopada 2017 r. Trzydziestodniowy termin do złożenia skargi, o którym mowa w art. 53 § 1 P.p.s.a. upływał więc z dniem 18 grudnia 2017 r. (poniedziałek). W tej sytuacji nadanie skargi w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 31 stycznia 2018 r. nastąpiło z opóźnieniem obligującym Sąd do wydania postanowienia o jej odrzuceniu jako złożonej po terminie w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący. Zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na jego treść a polegające na obrazie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie tj.

1. art. 53 § 1 i art. 58 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a., art. 1 1f ust. 3 w zw. z art. 1 1f ust. 6 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 49 K.p.a. w zw. z art. 11 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych, poprzez błędne przyjęcie, że:

1. termin doręczenia decyzji należy liczyć od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji zgodnie z art. 11 ust. 3 zdanie 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych, skutkujące przyjęciem, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 października 2017 r. i jej odrzuceniem,
2. zawiadomienie strony o wydaniu decyzji przez Wojewodę o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji posiada jedynie walor informacyjny.
3. skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej przez Wojewodę związana jest wyłącznie z publicznym zawiadomieniem w drodze obwieszczeń,
4. nie doręczenie pełnomocnikowi stron w pierwszym termin zawiadomienia o wydaniu decyzji przez Wojewodę w następstwie wysłania na błędny adres kancelarii pełnomocnika nie ma znaczenia dla ustalenia terminu do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,
5. termin do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie nie może być liczony od dnia skutecznego doręczenia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (lub ich pełnomocnikowi) indywidualnego zawiadomienia,

2. art. art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) przyjęcie przewidziane w art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczone właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości stanowi lex specialis w stosunku do art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.).

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Wojewódzkiemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy zwrócić uwagę, że w uchwale z 27 lutego 2017 r., o sygn. akt II OPS 2/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: Stosownie do art. 11fust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.). NSA uzasadniając to stanowisko podkreślił jednocześnie, że art. 11f ust. 3 specustawy stanowi wyjątek od zawartej w art. 109 § 1 K.p.a. zasady doręczania stronom decyzji na piśmie oraz jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 K.p.a., w związku z czym w stosunku do obu form zawiadomień o wydaniu decyzji przewidzianych w art. 11f ust. 3 specustawy znajduje zastosowanie art. 49 in fine K.p.a., zgodnie z którym zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i od tego dnia rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania dla wszystkich - poza wnioskodawcą - stron postępowania.

Mając na uwadze tak ustalony stan prawny oraz jego wykładnię dokonaną przytoczoną uchwałą abstrakcyjną NSA, należy stwierdzić, że termin na wniesienie środka zaskarżenia dla stron zawiadomionych o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w drodze publicznych obwieszczeń, o jakich mowa w art. 11f ust. 3 specustawy, rozpoczyna swój bieg stosownie do art. 49 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie zwraca się uwagę, że przewidziana w art. 49 K.p.a. forma doręczenia decyzji jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 45/10). Niewątpliwie doręczenie przez obwieszczenie chroni adresatów decyzji w znacznie mniejszym stopniu niż w przypadku doręczeń dokonywanych osobiście. Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają bowiem tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję (...) uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek - w przedmiotowej sprawie doręczenie decyzji. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.). Taki sposób doręczenia powoduje, że – inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio – przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana.

W tym stanie sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zawiadomienie pełnomocnika skarżących o wydaniu decyzji realizacyjnej było jedynie informacją o tym zdarzeniu, a nie jej doręczeniem. Doręczenie decyzji nastąpiło bowiem na mocy fikcji prawnej - publicznego obwieszczenia. Obwieszczenia zostało dokonane najpóźniej w dniu 2 listopada 2017 r. w prasie lokalnej - "Nowiny", zatem fikcja prawna doręczenia zrealizowała się w dniu 16 listopada 2017 r. Trzydziestodniowy termin do złożenia skargi, o którym mowa w art. 53 § 1 P.p.s.a. upływał więc z dniem 18 grudnia 2017 r. Skoro skarżący złożyli skargę dopiero w dniu 31 stycznia 2018 r., Sąd zasadnie postanowił o jej odrzuceniu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.