Uzasadnienie
H. G.-M. wniosła skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oraz obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.
W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sporządzenie projektu zamiennego i wykonanie nakazanych robót, wedle uzasadnienia wniosku, narazi skarżącą oraz całą jej rodzinę na znaczny uszczerbek finansowy. Dom, którego dotyczy zaskarżona decyzja stanowi główne źródło utrzymania dla całej rodziny - przyjmowani są w nim turyści przez cały rok z małymi tylko przerwami. Nakazane w zaskarżonej decyzji roboty budowlane uniemożliwiają otrzymywanie dochodu - zwłaszcza w sezonie (termin wykonania decyzji do 28.09.2018 r.). Termin ten skutecznie zablokuje możliwość wynajmu w związku z remontem, tym bardziej, że goście przyjeżdżają wypocząć ze względu na ciszę i spokój w tej części Krynicy Morskiej. Niektórzy goście zachwycają się architekturą domu — wadliwie nakazane prace budowlane bezpowrotnie zeszpecą ten dom (zamurowanie okien, domurowanie ściany) i spowodują odpływ gości, co wiąże skarżącą z trudnymi do odwrócenia skutkami.
Skarżąca podkreśliła, że koszt projektu, materiałów i robocizny przekracza możliwości finansowe rodziny z uwagi na inne zobowiązanie (spłata bardzo wysokiego kredytu w CHF). Oznacza to brak pieniędzy na życie, pokrycie kosztów domu, kredytowanego mieszkania wraz z opłatami oraz utrzymanie 15-letniej córki. Praca męża skarżącej nie przynosi znaczących środków finansowych dla rodziny (zawód muzyka). Narażenie głównego źródła dochodów całej rodziny oznacza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody.
Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 211/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Sąd uznał, że skarżąca we wniosku nie podała żadnych przekonujących argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Nie mogły przemawiać za uwzględnieniem wniosku zarzuty, że na skutek wykonania decyzji dojdzie do poniesienia przez skarżącą wydatków na nakazane roboty budowlane i wykonanie projektu budowlanego zamiennego. Dokonanie wydatkowania środków finansowych rzadko ma charakter nieodwracalny i w niniejszej sprawie skarżąca – w razie uwzględnienia skargi – będzie mogła domagać się naprawienia ewentualnej szkody na zasadach ogólnych. Tym bardziej, że we wniosku nie wykazano, jakie konkretnie szkody może ponieść skarżąca na skutek wykonania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie nie wykazano, czy szkody owe mogą być "znaczne" w realiach niniejszej sprawy.
Zdaniem Sądu, we wniosku nie uzasadniono, że realizacja nakazanych skarżącej robót budowlanych może być takim trudnym do odwrócenia skutkiem, przed którego wystąpieniem należy ochronić stronę wnioskującą wstrzymując wykonanie decyzji.
Sąd wskazał, że organ nałożył na skarżącą obowiązki określone zaskarżoną decyzją w związku ze stwierdzeniem niespełniania wymogów technicznych wybudowanego budynku, a przede wszystkim przepisów przeciwpożarowych, co szczególnie należy mieć na uwadze w sytuacji, gdy skarżąca prowadzi wynajem pokoi dla turystów. Zapewnienie bezpieczeństwa turystom powinno być priorytetem przed kondycją ekonomiczną skarżącej.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca. Wniosła o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że w skład nakazanych prac budowlanych wchodzą czynności rozbiórkowe (demontaż okien, rozbiórka docieplenia) oraz inne prace związane ze znaczną ingerencją w postać i strukturę budynku. W razie uwzględnienia skargi może powstać kwestia powrotu do stanu sprzed wykonania zaskarżonej decyzji – co niewątpliwie wiąże się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów.
Skarżąca wskazała, że dochód z tytułu najmu budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja stanowi podstawowe źródło dochodu całej rodziny. Wykonanie zaskarżonej decyzji oznacza zablokowanie w sezonie możliwości uzyskiwania dochodu z uwagi na roboty budowlane. Skarżąca wskazała także na zestawienie wydatków jakie ponosi.
Dodatkowo podniosła, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca może ponieść dodatkowe, wysokie, niezasadne koszty – szacunkowo ok. 30.000 zł tytułem robocizny i materiałów, powiększone o koszty projektu i nadzoru. Skarżąca obawia się, że koszty te będą niepotrzebne z uwagi na prawdopodobną wadliwość decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania.
Sąd orzeka, bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie przyjął, że skarżąca nie wskazała przekonujących argumentów, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nie wskazała konkretnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na jego pozytywną ocenę. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia.
Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca rozwinęła w zażaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w postępowaniu zażaleniowym istnieje możliwość orzekania reformatoryjnego - na podstawie materiału dowodowego, uzupełnionego na etapie tego postępowania. Możliwość taką dostrzegano w piśmiennictwie i orzecznictwie na tle poprzedniego brzmienia art. 188 P.p.s.a. Uznawano, że zdanie drugie art. 188 P.p.s.a., wiążące Sąd drugiej instancji stanem faktycznym przyjętym w zaskarżonym orzeczeniu, nie miało zastosowania w postępowaniu zażaleniowym. Wskazywano, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w zakresie dopuszczonym przez art. 106 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 P.p.s.a. Podkreślano, że ma to szczególne znaczenie przy rozpatrywaniu zażaleń dotyczących prawa pomocy lub kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego (zob. teza 6 (w:) Komentarz do art. 197 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Gruszczyński, A. Kabat, LEX 2013 i powołany tam: R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed NSA (w:) Materiały na konferencję sędziów NSA, Serock 18-19 października 2004 r., maszynopis powielony, Warszawa 2004, s. 71-72; postanowienie NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt I OZ 269/16).
Pogląd ten należy tym bardziej wyrazić na tle obecnego brzmienia art. 188 P.p.s.a., poszerzającego zakres reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. W obecnym stanie prawnym, rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu zażaleniowym powinny co do zasady mieć charakter reformatoryjny (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WK 2016, teza 5 do art. 197).
Argumentacja skarżącej przedstawiona w zażaleniu nie jest jednak przekonująca. Zauważyć należy, że wykonanie każdej decyzji pociąga za sobą określone konsekwencje. Nie chodzi o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków (patrz: postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Okoliczności przytoczone przez skarżącą nie wyczerpują tych przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej. Dodać przy tym należy, że usytuowanie obiektu przy granicy z działką sąsiednią nieodłącznie wiąże się z zagadnieniem ochrony przeciwpożarowej (patrz: § 271-272 w związku z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). W sytuacji zaś, gdy wniosek dotyczy obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową, wstrzymanie wykonania powinno być instytucją wyjątkową.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., oddalił zażalenie.