Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1485/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpoznając wniosek P.D. o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji uzasadniając, że z uwagi na nieistnienie przedmiotu zaskarżonej decyzji wstrzymanie jej wykonania jest niezasadne, a rozpatrywany wniosek należy uznać za bezprzedmiotowy.
Sąd zwrócił uwagę, że działając w warunkach związania dokonaną przez NSA wykładnią prawa (art. 190 P.p.s.a.), zgodnie z zaleceniami NSA zawartymi w postanowieniu z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II OZ 443/16 uchylającym wydane przez WSA w Szczecinie w dniu 18 stycznia 2016 r. postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w części, która obejmuje uchylenie decyzji Starosty Polickiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. i umorzenie postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru rozbiórki zespołu murowanych garaży oznaczonych numerami [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] znajdującego się na działce nr [...], położonej w P., gm. K., zarządzeniem z dnia 13 maja 2016 r. zobowiązano strony i uczestników postępowania do zajęcia stanowiska wraz z możliwością przedstawienia materiału dowodowego na okoliczność bezprzedmiotowości wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wynikającej z faktu wykonania robót polegających na rozbiórce przedmiotowych garaży. W odpowiedzi Spółka S., Wojewoda Zachodniopomorski oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "N." w P. przekazali informacje, z których wynikało, że zespół garaży, których dotyczy zaskarżona decyzja zostały rozebrane. Skarżący w piśmie z dnia 26 maja 2016 r. zaprzeczył jakoby jego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w momencie jego złożenia jak i w chwili obecnej był bezprzedmiotowy. Wskazał, że rozbiórka garaży rozpoczęła się w dniu 3 grudnia 2015 r. i trwała jeszcze w dniu wydania przez WSA w Szczecinie postanowienia o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji w dniu 18 stycznia 2016 r. Stwierdził, że przed zakończeniem trwających postępowań: cywilnych, administracyjnych i prokuratorskich, garażowisko powinno pozostać w obecnym stanie, aby umożliwić ewentualną wizję lokalną i udowodnić istnienie kompleksu garaży.
Mając powyższe na uwadze oraz przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a.") Sąd uznał, że z oświadczeń stron i uczestników postępowania oraz przedłożonych do akt dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej wynikało jednoznacznie, że roboty rozbiórkowe garaży na działce nr [...] w P., zostały wykonane. W takiej sytuacji wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okazał się bezprzedmiotowy.
Sąd podzielił pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym instytucja wstrzymania wykonania określonego aktu lub czynności jest postrzegana jako tymczasowa ochrona osoby, która wniosek taki składa, przed ewentualnymi skutkami kontrolowanego przez sąd działania organu administracji publicznej. Objęcie strony ochroną przewidzianą w art. 61 § 3 P.p.s.a. może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku zaskarżenia decyzji, która nadaje się do wykonania i która ma być w przyszłości wykonana. W sytuacji, gdy decyzja została już wykonana, wniosek o wstrzymanie jej wykonania staje się bezprzedmiotowy. Skoro bowiem postanowienie sądu ma uchronić stronę przed skutkami wykonania decyzji, to jej wykonanie niweczy cel zastosowania instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego o zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, ochrona przed skutkami wykonania decyzji musi być realna, wykonanie decyzji niweczy ten cel. Potrzeba skarżącego zabezpieczenia materiału dowodowego w innych sprawach nie może być utożsamiana z instytucją wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Celem tej instytucji jest bowiem jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, a nie przez inne sądy czy organy. Sąd przyjął, że w zaistniałej w sprawie sytuacji uwzględnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej nie było możliwe zatem należało orzec o jego oddaleniu.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Zaskarżając je w całości wniósł o jego uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zażaleniowego. Podkreślił, że postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 18 stycznia 2016 r. nie było prawidłowe bowiem w okolicznościach sprawy istniały przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W momencie wydawania postanowienia rozbiórka jeszcze trwała, garaże były rozbierane, dlatego nie można mówić o bezprzedmiotowości wydanego postanowienia w chwili jego wydawania. W chwili składania skargi i wniosku o wstrzymanie jak i wydania postanowienia przez WSA wniosek był zasadny bo prace rozbiórkowe nie były zakończone. Inspekcja terenu garażowiska zlecona PINB przez Wojewodę Zachodniopomorskiego nastąpiła z końcem maja 2016 r., to jak na tej podstawie można stwierdzić, że w momencie wydania postanowienia było ono bezzasadne. Inspekcja przeprowadzona przed wydaniem postanowienia przez WSA byłaby wiarygodna i miałaby wartość dowodową. Żadna ze stron postępowania nie przedstawiła dowodów na to, że w momencie wydania postanowienia przez WSA garaże były rozebrane i, że wniosek o wstrzymanie był wówczas bezprzedmiotowy. Skarżący domagał się pozostawienia garażowiska w obecnym stanie gdyż ma to znaczenie dla spraw prowadzonych w sądach cywilnych przeciwko Spółdzielni Mieszkaniowej N., która neguje wszelkie okoliczności związane z istnieniem kompleksu garaży na działkach należących do niej, które sprzedała w dniu 1 lipca 2015 r. firmie S. Sp. z o.o. Podkreślił, że Sąd postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016 r. uznał wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji za konieczne aby osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody, bo rozbiórka garaży murowanych doprowadzi do nieodwracalnych skutków i strat materialnych, poniesionych na zakup gruntu od Spółdzielni i nakładów inwestycyjnych użytkowników garaży. Uwzględnienie wniosku miało zapobiec sytuacji, w której po rozbiórce garaży nie będzie można odtworzyć ich oryginalnego stanu, ani ocenić wartości poniesionych nakładów. Wstrzymanie wykonania decyzji powinno nastąpić niezwłocznie albowiem garaże były juz demontowane i w najbliższym czasie miały zostać całkowicie wyburzone, a wtedy bezpowrotnie przepadnie możliwość ich oględzin. Sąd w momencie wydawania postanowienia o wstrzymaniu nie miał wątpliwości co do jego zasadności. Uznał, że istnieje przedmiot ochrony oraz jest możliwe osiągnięcie celu wstrzymania wykonalności jaki przyświecał instytucji z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd wydając postanowienie nie miał wiedzy w jakim stopniu nastąpiła rozbiórka garaży.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, o czym stanowi art. 61 § 3 wskazanej wyżej ustawy.
Przesłanki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Skutki te mają w ocenie wniosku znaczenie niejako potencjalne. Nie jest wymagane, żeby w jakimś zakresie, mniejszym lub większym rzeczywiście wystąpiły. Przepis art. 61 § 3 zd. 1 ustawy wymaga jedynie zagrożenia ich wystąpienia ("zachodzi niebezpieczeństwo"), czyli można się ich spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i tytułu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym (por. J. Borkowski, Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym, Monitor Prawniczy, 2006 r., nr 14, s. 677).
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego do sądu aktu lub czynności ma na celu tymczasowe ukształtowanie sytuacji prawnej wnioskującego o wstrzymanie do momentu wydania przez sąd rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Ukształtowanie sytuacji prawnej tej osoby będzie polegało na tym, że poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zostanie ona zabezpieczona przed skutkami wykonania zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania aktu będzie możliwe gdy w konkretnych okolicznościach sprawy, na skutek wykonania aktu, zaistnieje potencjalna możliwość wyrządzenia wnioskodawcy znacznej szkody lub powstaną trudne do odwrócenia skutki.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że zastosowanie ochrony przewidzianej w art. 61 § 3 P.p.s.a. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w stosunku do decyzji, które nadają się do wykonania. Inaczej, z uwagi na charakter lub przedmiot decyzji możliwe jest spowodowanie np. w drodze przymusu, że określony w niej obowiązek lub uprawnienie zostanie zrealizowane przez adresata tej decyzji. Z powyższego wynika, że musi istnieć podmiot, który ma wykonać obowiązek lub uprawnienie określone decyzją oraz istnieje realna możliwość by określony w decyzji obowiązek lub uprawnienie zostały zrealizowane np. istnieje budynek, który powinien zostać rozebrany.
W okolicznościach niniejszej sprawy okazało się, że zaskarżona decyzja, której przedmiotem był sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na dokonaniu rozbiórki zespołu murowanych garaży oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], znajdującego się na działce nr [...], położonej w P., gm. K., nie może być wykonana bowiem zespół garaży, którego decyzja dotyczy przestał istnieć na skutek dokonanej przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. rozbiórki przedmiotowych garaży. Fakt ten potwierdziły strony i uczestnicy postępowania w pismach będących odpowiedzią na zarządzenie sądu z dnia 13 maja 2016 r., w którym zobowiązano strony i uczestników postępowania do zajęcia stanowiska wraz z możliwością przedstawienia materiału dowodowego na okoliczność bezprzedmiotowości wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wynikającej z faktu wykonania robót polegających na rozbiórce przedmiotowych garaży. Spółka S., Wojewoda Zachodniopomorski oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "N." w P. przekazali informacje, z których wynikało, że zespół garaży, których dotyczy zaskarżona decyzja zostały rozebrane.
Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skoro przedmiot zaskarżonej decyzji przestał istnieć, zrealizowana została rozbiórka zespołu garaży murowanych oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], znajdującego się na działce nr [...], położonej w P., gm. K. W związku z tym wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stało się niecelowe bowiem nie istnieje przedmiot, którego decyzja dotyczyła. Niezasadne jest rozpatrywanie wniosku o wstrzymanie decyzji, która de facto już została wykonana. Wstrzymanie wykonania decyzji nie mogłoby w tym stanie sprawy doprowadzić do zapewnienia wnioskodawcy ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 P.p.s.a. przed negatywnymi skutkami jej wykonania, które wcześniej mogłyby być zakwalifikowane jako znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki.
Skarżący w zażaleniu wskazuje, że w dniu złożenia skargi 3 grudnia 2015 r. informował, że garaże, których decyzja dotyczyła były już demontowane i w najbliższym czasie mają zostać całkowicie wyburzone dlatego wnosił o niezwłoczne wstrzymanie wykonania decyzji. Jego zdaniem, wydanie przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w dniu 18 stycznia 2016 r. było zasadne bowiem wówczas istniały przedmiotowe garaże i sąd prawidłowo zakwalifikował okoliczności wskazane w jego wniosku o wstrzymanie jako uzasadniające wstrzymanie w oparciu o przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżący nadal widzi potrzebę wstrzymania wykonania decyzji z uwagi na zabezpieczenie materiału dowodowego w postaci ruin po zburzonych garażach na potrzeby innych postępowań cywilnych, administracyjnych i prokuratorskich sądowych, które toczą się z inicjatywy osób, które użytkowały zburzone garaże. Wskazuje, że wyjaśnienia stron i uczestników postępowania następowały nie wcześniej niż w lutym 2016 r. - zażalenie S.Sp. z o. o., a inspekcja terenu garażowiska przez PINB zlecona przez Wojewodę Zachodniopomorskiego nastąpiła z końcem maja 2016 r. Na tej podstawie nie można twierdzić, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w dniu 18 stycznia 2016 r. było bezzasadne.
Mając na uwadze stanowisko skarżącego wyjaśnić należy, że dla wydania postanowienia o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy decyzja ta nie została dotychczas wykonana. Skoro z akt sprawy wynika, że rozbiórka garaży rozpoczęła się w grudniu 2015 r. i zakończyła w styczniu 2016 r. (dokumentacja fotograficzna skarżącego przesłana przy piśmie z dnia 31 stycznia 2016 r. k-47-51 akt), to wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016 r. było obarczone wadą, bowiem decyzja ta została już wykonana. Dostrzegł to NSA rozpatrując zażalenie na to postanowienie, uchylając je postanowieniem z dnia 6 maja 2016 r. NSA zalecił by Sąd ponownie rozpatrując wniosek o wstrzymanie potwierdził okoliczność dokonania rozbiórki garaży przez inne strony i uczestników postępowania. Po otrzymaniu odpowiedzi na zarządzenie z dnia 13 maja 2016 r., z których wynikało, że faktycznie rozbiórka garaży została dokonana Sąd nie miał podstaw do uwzględnienie wniosku o wstrzymanie bowiem z uwagi na wykonanie decyzji stał się on bezprzedmiotowy. Nie było zatem podstaw do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania bowiem postanowienie Sądu nie uchroniłoby wnioskującego przed skutkami wykonania decyzji. Jej wykonanie niweczy cel zastosowania instytucji tymczasowej ochrony z art. 61 § 3 P.p.s.a. W tej sytuacji Sąd I instancji wydając postanowienie w dniu 10 czerwca 2016 r., którym odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji postąpił prawidłowo.
Oceny tej nie może zmienić argumentacja skarżącego zawarta w zażaleniu odnośnie do konieczności zabezpieczenia pozostałości po zburzeniu garaży dla celów dowodowych postępowań cywilnych, administracyjnych i prokuratorskich toczących się z inicjatywy użytkowników tych garaży. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji nie służy prowadzeniu spraw przed innymi sądami czy organami państwowymi. Ma ona ukształtować sytuację prawną stron postępowania do chwili merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny.
Jeszce raz należy zaznaczyć, że w sytuacji, gdy decyzja została już wykonana, bezprzedmiotowym byłoby wydawanie postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania. Zatem Sąd I instancji w okolicznościach sprawy nie mógł postąpić inaczej jak odmówić uwzględnienia złożonego wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.