Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 323/16 po rozpoznaniu wniosku A. W. i J. J. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z ich skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni treści art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej: "P.p.s.a."), wskazał, że akt, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania, powinien kwalifikować się do wykonania, tj. spowodowania, sprowadzenia, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Tymczasem, w ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja w sprawie warunków zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności czy uprawnień osób trzecich. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce.
Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Podkreślono, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie prowadzi ze swej istoty do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, ani tym bardziej do powstania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż nie nadaje się do wykonania, ma charakter wyłącznie deklaratywny. Nie uprawnia ona do rozpoczęcia robót budowlanych, takie skutki wywiera dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, która wydawana jest w odrębnym postępowaniu i nie jest w ogóle przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. W. i J. J., zarzucając naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast jej wykonanie grozi wyrządzeniem skarżącym znacznej szkody i spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu argumentowano, że w następstwie zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy może zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy, która stanowi podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem realizacji inwestycji, co spowoduje nieodwracalne szkody dla mieszkańców P. i obszaru analizowanego jako miasto-ogrodu. Podkreślono również, że w sytuacji gdy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami zaawansowanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego a decyzją o warunkach zabudowy wskazane jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Ewentualna zmiana obszaru z miasta-ogrodu na obszar o dużej powierzchni przeznaczonej na cele handlowo-usługowe będzie miała negatywny wpływ na ceny nieruchomości znajdujących się w pobliżu takich miejsc.
W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jego oddalenie, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a.).
Wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje, związanych z ustaleniem praw i obowiązków strony postępowania. Założenie to implikuje konieczność rozważenia w każdym przypadku, czy zaskarżony skargą akt, ze względu na charakter zawartego w nim rozstrzygnięcia, może podlegać wstrzymaniu. Poczynienie tego rodzaju uwagi jest uzasadnione na gruncie rozpatrywanej sprawy, albowiem skargą A. W. i J. J. objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r. uchylająca decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] grudnia 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla adaptacji i modernizacji istniejących obiektów na obiekt handlowy o pow. do 2000 m² na terenie nieruchomości obejmującej działki nr [...], nr [...] i nr [...] położonej w P. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowany jest pogląd, zgodnie z którym decyzja kasacyjna, jako akt mający charakter czysto procesowy, co do zasady, nie podlega wstrzymaniu w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a (por. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 3/11; postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II OZ 489/10; postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II OZ 978/05). Kasacyjny charakter rozstrzygnięcia oznacza bowiem, że na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej nie zostają przyznane jakiekolwiek uprawnienia ani nie zostają nałożone jakiekolwiek obowiązki na adresata tego rodzaju decyzji. Obowiązek prawny, jaki jest związany z powyższym aktem, dotyczy jedynie organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Chodzi w tym przypadku o ukształtowanie decyzją kasacyjną toku postępowania w taki sposób, który powoduje, że zwrócona organowi I instancji sprawa administracyjna nakłada na ten organ obowiązek wydania ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (lub w inny sposób kończącego postępowanie).
Taka sytuacja procesowa oznacza, że przy wąskim rozumieniu pojęcia "wykonania" aktu administracyjnego wydanie decyzji kasacyjnej z zasady nie może prowadzić do powstania negatywnych następstw dla strony w postaci zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, do których nawiązuje art. 61 § 3 P.p.s.a.
W odniesieniu do zaskarżonej decyzji przyjęte stanowisko nie może zostać uznane za wadliwe również w przypadku, w którym pojęciom "wykonania decyzji" i "wstrzymania wykonania" nadać znaczenie szersze, łączone ze wszystkimi skutkami prawnymi, jakie pociąga za sobą wydanie decyzji ostatecznej. Argumentacja skarżących wskazująca na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wydania w przyszłości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest nieusprawiedliwiona. Nie wywołuje ona bowiem takich skutków materialnoprawnych, które podlegałaby wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę czy też do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. To nie decyzja określająca warunki zabudowy, a rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu.
Odnosząc się do podnoszonych przez stronę kwestii sprzeczności pomiędzy ustaleniami zaawansowanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego a decyzją o warunkach zabudowy należy podkreślić, iż celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a nie ocena legalności tego aktu, czy dokonywanie ustaleń faktycznych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.