Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 4 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w O. (dalej jako "skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...] w sprawie przedłużenia czasu obowiązywania dotychczasowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca wezwała Radę Miejską w O. do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada odpowiedziała pismem z dnia 2 marca 2016 r., w którym odmówiła uwzględnienia wezwania skarżącej. Pismo datowane na 2 marca 2016 r. Rada wysłała do skarżącej listem poleconym w dniu 4 marca 2016 r., a zostało ono doręczone w dniu 7 marca 2016 r.
Skarżąca skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na uchwałę z dnia [...] listopada 2015 r. złożyła w dniu 6 kwietnia 2016 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej).
Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 4 stycznia 2016 r. A zatem z dniem następnym rozpoczął się bieg sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi, który upłynął w dniu 4 marca 2016 r. Odpowiedź Rady Miejskiej na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącej w dniu 7 marca 2016 r., a zatem po upływie terminu wynikającego z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."). Zdaniem Sądu nie ma znaczenia, że skargę wniesiono przed upływem terminu 30 dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skoro odpowiedź ta nie została doręczona skarżącej w terminie 60 dni od wniesienia wezwania. Doręczenie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie otwierało bowiem na nowo biegu terminu do wniesienia skargi, który upłynął już po 60 dniach od dnia wezwania.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca Spółdzielnia. Zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) poprzez ich zastosowanie w oparciu o błędne uznanie Sądu, że Rada Miejska w O. nie udzieliła w terminie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 4 stycznia 2016 r. skoro odpowiedź wysłano w dniu 4 marca 2016 r., a skarżąca w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w dniu 7 marca 2016 r., wniosła skargę do sądu, tj. w dniu 6 kwietnia 2016 r.;
- 2) prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 § 3, art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na ustaleniu, że z ich treści nie wynika dwumiesięczny termin do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji stwierdzeniu, że skarżąca nie dochowała terminu do złożenia skargi, składając ją później niż w dniu 4 marca 2016 r., pomimo tego, że skarżąca w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nadała skargę w polskiej placówce pocztowej.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wniesienie skargi na uchwałę organu gminy przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął żadnego stanowiska w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (milczenie organu). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy. Termin do wniesienia skargi został określony w art. 53 § 2 P.p.s.a.
Przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi: pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga.
Tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., mają zastosowanie do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. Należy przy tym podkreślić, iż skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Takie stanowisko zostało przyjęte i przekonywująco uzasadnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 60), a także podtrzymane w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 4 stycznia 2016 r. wezwała Radę Miasta w O. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r. Od tego dnia rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta w O. (z pominięciem w tej liczbie dnia, w którym miało miejsce wezwanie – art. 83 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego). Termin ten upłynął więc z dniem 4 marca 2016 r. W tym terminie Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, ponieważ odpowiedź organu z dnia 2 marca 2016 r. nieuwzględniająca wezwania do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącej dopiero w dniu 7 marca 2016 r. Oznacza to, że z dniem 4 marca 2016 r. upłynął termin do wniesienia skargi na uchwałę z dnia [...] listopada 2015 r. Skarga została wniesiona w dniu 6 kwietnia 2016 r., a zatem po upływie sześćdziesięciodniowego terminu. Tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu.
Okoliczność, że odpowiedź organu z dnia 2 marca 2016 r. nieuwzględniająca wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa została nadana w polskiej placówce pocztowej w dniu 4 marca 2016 r. nie przerwała biegu sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi. Sposób liczenia terminu skargowego z sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa na trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi na takie wezwanie, może zmienić się tylko wówczas, gdy odpowiedź na wezwanie zostanie doręczona zanim pierwszy z terminów upłynie.
Wbrew zarzutom skarżącej wskazać należy, że odesłanie z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi na uchwałę czy zarządzenie organu gminy (miasta). Przepis art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oznacza jedynie, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinna zostać udzielona bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Bez zbędnej zwłoki oznacza zaś załatwienie niezwłoczne, jeśli dla udzielenia odpowiedzi wystarczające są dowody przedstawione przez stronę lub fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.).
Natomiast jeśli dla udzielenia odpowiedzi na wezwanie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, termin na udzielenie odpowiedzi wynosi miesiąc, a w sprawach szczególnie skomplikowanych dwa miesiące. Mamy więc do czynienia z terminami instrukcyjnymi, w trakcie których organ gminy (miasta) powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie mają one jednak wpływu na bieg terminu do złożenia skargi na uchwałę bądź zarządzenie organu gminy (miasta), bowiem ten został uregulowany w cytowanym wyżej przepisie art. 53 § 2 P.p.s.a. Czym innym jest bowiem termin do złożenia skargi na uchwałę bądź zarządzenie organu gminy (miasta) na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a czym innym termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tak więc nadanie w polskiej placówce pocztowej odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 4 marca 2016 r. nie otworzyło ponownego terminu do wniesienia skargi, skoro jej doręczenie nastąpiło już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu.
Z tych przyczyn brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skarga została złożona z uchybieniem terminu i w związku z tym podlegała odrzuceniu. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 § 3 i art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., bowiem przepisów tych wojewódzki sąd administracyjny nie stosował, jak również nie oceniał ich zastosowania przez Radę Miejską w O., ponieważ ocenę taką uniemożliwiało złożenie skargi z uchybieniem terminu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.