Postanowienie NSA z 20 września 2018 r., II OZ 892/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w Poznaniu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 436/18 o odmowie wstrzymania zaskarżonego postanowienia

Sprawa

w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w Poznaniu na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./

Uzasadnienie

[...] sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w Poznaniu wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W ocenie skarżącej, brak wstrzymania wykonalności zaskarżonego postanowienia spowoduje prowadzenie przez Wojewodę postępowania najprawdopodobniej obarczonego wadami. Spowoduje to konieczność zaangażowania skarżącej i pozostałych stron w kolejne, wielomiesięczne i kosztowne postępowanie oraz w przypadku utrzymania decyzji niekorzystnej dla skarżącej wpłynie na możliwość korzystania przez skarżącą z inwestycji objętej pozwoleniem na budowę i prowadzeniem jej działalności gospodarczej, czym spowoduje szkody znacznych rozmiarów.

Ponadto we wniosku wskazano, że ewentualne stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wywrze wpływ na możliwość użytkowania inwestycji, ograniczając je lub wręcz uniemożliwiając, wobec związanego charakteru decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzależnienia go od statusu pozwolenia na budowę.

W skardze zawarto także wniosek o wstrzymanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

W tym zakresie podniesiono, że wobec możliwości uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, istnieje prawdopodobieństwo zaangażowania spółki w długoletnie spory sądowe, co może narazić przedmiotowe przedsiębiorstwo na niewspółmiernie wysokie koszty, jak również ograniczenie lub wstrzymanie wykonania przedmiotowej inwestycji.

Postanowieniem z dnia 30 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym

W niniejszej sprawie, wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...], w którym uchylono w całości postanowienie Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], zawieszające z urzędu, wszczęte na wniosek Z. D. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gołdapskiego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], zatwierdzające projekt budowlany i udzielające [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia m.in. na wykonanie fundamentów i montaż [...] wież elektrowni wiatrowych typu V. Sąd podkreślił, że postanowienie uchylające rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania, wydane w toku postępowania nadzwyczajnego, nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada na stronę żadnego obowiązku, nie powoduje więc bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Z racji zaś, że przedmiotowe postanowienie nie podlega realizacji (czy to w sposób dobrowolny, czy przy zastosowaniu przymusu egzekucyjnego), wniosek o wstrzymanie jego wykonania nie może być uwzględniony, bowiem jest to rozstrzygnięcie o charakterze ściśle procesowym.

Odnosząc się zaś do wniosku w zakresie wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] Sąd wskazał, że akcentowane rozstrzygnięcie organu jest przedmiotem odrębnego rozpoznania prowadzonego przez Sąd pod sygnaturą VII SA/Wa 1382/17, co wyklucza możliwość jego badania w niniejszym postępowaniu. Nadto wskazał, że w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1382/17, w dniu 27 marca 2018 r. Sąd oddalił skargę [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zażalenie na powyższe zarządzenie wniosła In.Ventus sp. z o.o. EW Gołdap sp.k. z siedzibą w Poznaniu. Zarzuciła:

1. naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne i automatyczne przyjęcie, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...], jako uchylające rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania nie nadaje się do wykonania i wykonania nie wymaga, podczas gdy analizy wykonalności danego rozstrzygnięcia należy dokonywać każdorazowo i przez pryzmat celu, dla którego przepisy PPSA pozwalają na wstrzymanie wykonalności rozstrzygnięcia ostatecznego, tj. zapobieżenia spowodowaniu zmian w sytuacji prawnej i faktycznej adresata decyzji bądź postanowienia, w tym wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, co Sąd całkowicie pominął mimo, że brak wstrzymania wykonalności postanowienia GINB spowoduje prowadzenie przez organ I instancji, tj. Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego postępowania najprawdopodobniej obarczonego wadami (tj. wydania rozstrzygnięcia na podstawie wadliwych wytycznych co do dalszego postępowania), a następnie wydania decyzji podlegającej dalszej kontroli sądowej co do jej legalności, co wywoła konieczność zaangażowania skarżącej i pozostałych stron w kolejne, wielomiesięczne i kosztowne postępowanie,

• co z kolei niewątpliwie wpłynie na możliwość korzystania przez skarżącą z inwestycji objętej decyzją Starosty Gołdapskiego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], znak: [...] i prowadzenie jej działalności gospodarczej, czym spowoduje powstanie szkody znacznych rozmiarów, a ponadto, ewentualne stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w postępowaniu przed Wojewodą wywrze wpływ na możliwość użytkowania inwestycji, ograniczając je lub wręcz uniemożliwiając, wobec związanego charakteru decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji i uzależnienia go od statusu decyzji o pozwoleniu na budowę,

2. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez brak wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonalności decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że wstrzymanie wykonalności decyzji GINB nie może stanowić przedmiotu badania w niniejszym postępowaniu, podczas gdy brak jest przeszkód, aby kwestia wstrzymania wykonalności Decyzji GINB, jako aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, tj. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, nie mogła zostać poddana analizie Sądu w niniejszym postępowaniu, a ponadto żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa, jak również sam cel instytucji wstrzymania wykonalności aktu administracyjnego, nie stoi na przeszkodzie badania ww. kwestii w przypadku, gdy legalność danego aktu stanowi przedmiot innego postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonalności decyzji GINB oraz postanowienia GINB ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 P.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Przedmiotem wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez,,wykonanie" aktu należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. uchylające w całości postanowienie organu pierwszej instancji zawieszające postępowanie z urzędu, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powołane postanowienie, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie nadaje się do wykonania. Wywołuje ono jedynie skutki procesowe - nie przyznaje stronie żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią żadnych obowiązków. Instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności administracyjnej, przewidziana w art. 61 § 3 P.p.s.a., dotyczy natomiast takich aktów administracyjnych i czynności, których wykonanie może spowodować szkodę lub trudne do odwrócenia skutki.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, według którego, co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, jako mające charakter czysto procesowy, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne (por. postanowienia NSA: z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OZ 489/10; z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 3/11; z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 108/11, CBOSA).

Odnosząc się do kwestii wstrzymania wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że decyzja ta jest przedmiotem odrębnego rozpoznania prowadzonego przez Sąd pod sygnaturą VII SA/Wa 1382/17. Wyklucza to możliwość jego badania w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.