Uzasadnienie
W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia [...] grudnia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na przebudowę budynku byłego młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, pomieszczenia rekreacyjne wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu przy ul. M. [...] w Strzelcach Opolskich.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na podstawie zaskarżonej decyzji, która jest ostateczna, zostało wszczęte postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, co niewątpliwie może powodować nieodwracalne skutki prawne i będzie wiązać się z nadmiernymi uciążliwościami w prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej.
Postanowieniem z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 248/18, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, wykonanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny może łączyć się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie ostatecznej decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę wiąże się z możliwością wszczęcia postępowania naprawczego, które jak wskazała we wniosku skarżąca już zostało wszczęte, a które w konsekwencji może prowadzić nawet do rozbiórki części obiektu wybudowanej w oparciu o kwestionowaną decyzję. W razie uwzględnienia skargi może okazać się, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na przebudowę była wadliwa. W takiej sytuacji może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę. Tym samym, wyrządzenie szkody lub trudnych do odwrócenia skutków może dotknąć inwestora (skarżącą).
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli G. P. i W. P. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podnieśli, że podniesiona przez skarżącego możliwa szkoda, tj. brak zysków z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie ma znacznego charakteru ani nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków.
W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa w postępowaniu zażaleniowym.
Skarżący podniósł, że G. i W. P. nie wykazali swojego interesu prawnego do wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Wskazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymaga podania okoliczności, z którymi wiąże się szkoda lub trudne do odwrócenia skutki.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił złożony w sprawie wniosek. Zasadą jest, że to strona ubiegająca się o udzielenie jej ochrony tymczasowej powinna wykazać, że w sprawie występuje niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.
W niniejszym postępowaniu przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia [...] grudnia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na przebudowę budynku byłego młyna z przeznaczeniem na pokoje gościnne, zaplecze gastronomiczne, pomieszczenia rekreacyjne wraz z zagospodarowaniem przyległego terenu przy ul. M. [...] w Strzelcach Opolskich.
Jak przyjął Sąd pierwszej instancji, wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z możliwością wszczęcia postępowania naprawczego, czego konsekwencją może być nawet rozbiórka obiektu. Tym samym, wykonanie zaskarżonej decyzji przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny niewątpliwie może łączyć się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie polega więc na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta może wywołać, przede wszystkim w postaci wszczęcia postępowania naprawczego i jego prowadzenia.
Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest uzasadnione charakterem decyzji, której nieważność stwierdzono. Sąd pierwszej instancji ocenił złożony wniosek i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z akt sprawy. Wnoszący zażalenie nie przytoczyli istotnych okoliczności, które uzasadniałyby zarzut, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe.
Odnośnie stanowiska skarżącego zawartego w odpowiedzi na zażalenie należy podnieść, że zgodnie z art. 33 P.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron, tj. skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa w § 1, oraz pozostali uczestnicy, których dotyczy § 2 tego przepisu. W myśl art. 12 P.p.s.a. obie kategorie uczestników postępowania traktuje się tak jak strony. Różnica w ich uprawnieniach dotyczy sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu: w stosunku do uczestników na prawach strony odbywa się to z mocy prawa, wobec pozostałych uczestników – na wniosek. Uczestnikom na prawach strony, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Dlatego też nie można zgodzić się ze skarżącym, że G. i W. P. nie mieli interesu prawnego do wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Zgodnie bowiem z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie na postanowienie, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego