Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 3 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 883/22, po rozpatrzeniu wniosku L. Z., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2022 r., nr WOP.7722.109.2022.MW.
Powyższym postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia 12 września 2022 r., nr NB.I.5160.56.2022.MB, wstrzymujące L. Z. roboty budowlane związane z remontem i dociepleniem budynku usytuowanym na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w B. i nakładające na ww. obowiązek zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych.
Sąd podał, że skarżący w uzasadnieniu wniosku wskazał, że wstrzymanie robót budowlanych spowoduje po stronie inwestora znaczne straty w zakresie materialnym jak i wizerunkowym. W zakresie materialnym brak jest możliwości skończenia inwestycji w zakładanym terminie i zakresie, co powoduje wzrost kosztów z uwagi na zastój, a także wzrost kosztów materiałów budowlanych, które z uwagi na obecny kryzys drożeją w tempie zastraszającym. Prowadzi to w konsekwencji do sytuacji, w której, w wyniku wstrzymania robót budowlanych i niemożności skończenia inwestycji, po przeprowadzeniu postępowania może dojść do sytuacji, w której koszty ukończenia budynku wzrosnąć mogą dwu lub trzykrotnie. Ponadto, w związku z tym, iż budynek ma pełnić funkcję usługową (usługowo-mieszkalną) na szwank zostanie wystawiona reputacja skarżącego jako inwestora. Fakt wstrzymania robót powoduje bowiem opóźnienia, a tym samym niemożność wywiązania się z zobowiązania w zakładanym i planowanym terminie.
Sąd uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Pokreślił, że zweryfikowanie okoliczności, czy faktycznie wykonanie zaskarżonego postanowienia nastąpi ze znaczną stratą materialną dla skarżącego, bądź spowoduje dla niego trudne do odwrócenia skutki, musi zawsze odbywać się z uwzględnieniem szczegółowych informacji o sytuacji majątkowej wnioskodawcy. Takich danych pełnomocnik skarżącego nie przedstawił do oceny. Lakoniczna i bardzo ogólna argumentacja przedstawiona przez pełnomocnika skarżącego na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, nie zawierająca uprawdopodobnionych okoliczności wskazujących na rzeczywiste zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), nie mogła stanowić, w ocenie Sądu, podstawy udzielenia wnioskowanej ochrony tymczasowej.
Sąd zauważył także, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych nie załatwia sprawy co do istoty, a jedynie umożliwia organowi przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i podjęcie odpowiedniego rozstrzygnięcia. Konsekwencją wydania tego postanowienia może być nałożenie na podmiot indywidualny określonego obowiązku, którego wykonanie w zależności od realiów konkretnej sprawy może zostać objęte ochroną tymczasową (np. w razie ewentualnego wydania decyzji o nakazie rozbiórki). Taki też obowiązek, jak wynika z odpowiedzi na skargę, został w niniejszej sprawie nałożony. PINB decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. nakazał bowiem L. Z. demontaż izolacji termicznej wykonanej ze styropianu zamontowanej na wszystkich ścianach zewnętrznych budynku przy ul. [...] w B. w terminie do 30 czerwca 2023 r.
Zażalenie na powyższe orzeczenie złożył skarżący, zarzucając naruszenie: a) art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwą i wadliwą subsumpcję, a tym samym jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodzi w stosunku do skarżącego niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody majątkowej poprzez wstrzymanie realizacji inwestycji i narażenie go na poniesienie w późniejszym okresie kosztów znacznie droższych materiałów budowlanych oraz narażenie na szwank jego reputacji jako inwestora; b) art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie, a tym samym niewstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, co prowadzić może do wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody majątkowej oraz spowodować może trudne do odwrócenia skutki ekonomiczne i wizerunkowe.
Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: a) wskaźników cen produkcji budowlano-montażowej we wrześniu 2022 r.; b) wyliczenia cen styropianu za okres od IX 2020 do XI 2022 - celem wskazania na znaczną zmianę cen materiałów budowlanych, w szczególności dotyczących produktów elewacyjnych, konieczności ponoszenia przez inwestora zwiększonych wydatków, tendencji wzrostowej ceny dotyczącej produktów budowlanych.
Skarżący podniósł, że remontuje budynek na de facto prywatne potrzeby z wykorzystaniem prywatnych środków i przy wykorzystaniu własnej wiedzy i umiejętności, bez pomocy innych fachowców budowlanych, toteż nie jest w stanie w sposób jednoznaczny wskazać jakie kwoty były konkretnie wydatkowane, albowiem nie prowadzi on takich szczegółowych wyliczeń. Nie zgodził się także z twierdzeniem Sądu, jakoby wskazane okoliczności nie zostały przez niego uprawdopodobnione. Wzrost cen materiałów w branży budowlanej jest faktem powszechnie znanym nie wymagającym udowadniania ani uprawdopodabniania. Wzrost cen prowadzi do sytuacji, w której w przypadku nie dokończenia rozpoczętej inwestycji skarżący będzie zmuszony nabywać te materiały po cenach znacznie większych niż obecnie. W sytuacji gdyby okazało się, że wszystkie prace prowadzone są zgodnie z prawem, nikt inwestorowi nie zwróci wyższej kwoty, którą będzie zmuszony wyłożyć na zakup materiałów po zakończeniu postępowania. Dodatkowo skarżący wskazał, że nie wydaje się usprawiedliwionym twierdzenie jakoby wstrzymanie wykonania skarżonego postanowienia byłoby przyzwoleniem na prowadzenie prac jako stwierdzonej samowoli budowlanej, albowiem w chwili obecnej nie sposób jest jednoznacznie orzec o tym, iż stan ten rzeczywiście stanowi samowolę budowlaną, gdyż sprawa nie uległa jeszcze całościowemu rozpoznaniu. Nie można też orzekać tak jednoznacznie o stanie sprawy, tym samym uznając ją za rozstrzygniętą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie jest zasadne.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Przesłanką wstrzymania aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Zaznaczyć należy, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji/postanowienia spoczywa na stronie skarżącej. To ona musi przedstawić argumenty i dokumenty na ich potwierdzenie, z których będzie wynikało, że wykonanie aktu spowoduje dla jej sytuacji realne zagrożenie, które można określić mianem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Strona ma przedstawić takie okoliczności, z których będzie wynikało, że wstrzymanie aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał, że zachodzą przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej. Po pierwsze, strona skarżąca nie powiązała skutków postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych ze swoją sytuacją materialną. Nie uprawdopodobniła wielkości strat dokumentacją w postaci kalkulacji, kosztorysów, przez pryzmat swojej sytuacji finansowej. Podniosła jedynie, że nie jest w stanie w sposób jednoznaczny wskazać jakie kwoty były konkretnie wydatkowane, z uwagi, iż nie prowadzi takich szczegółowych wyliczeń oraz odwołała się do tendencji wzrostowej cen materiałów budowlanych. Nie czyni to zadość prawidłowemu uzasadnieniu wniosku. Zauważyć także należy, że podjęcie działalności inwestycyjnej i poniesienie z tego tytułu wydatków jest naturalnym ryzykiem inwestora. Tylko wykazanie, że określone koszty mogą spowodować utratę płynności finansowej inwestora, może wiązać się z wystąpieniem niebezpieczeństw, o których mowa w analizowanym przepisie. Skarżący nie uzasadnił również należycie w jaki sposób zostanie wystawiona na szwank jego reputacja jeżeli nie zostanie udzielona mu ochrona tymczasowa. Po drugie, za brakiem podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia organu nadzoru budowlanego przemawia także okoliczność wydania decyzji nakazującej demontaż izolacji termicznej wykonanej ze styropianu zamontowanej na wszystkich ścianach zewnętrznych budynku przy ul. [...] w B. (decyzja PINB z dnia 7 listopada 2022 r.). Wydanie postanowienia zabezpieczającego w niniejszej sprawie, nie niweczyłoby skutków wydania decyzji "rozbiórkowej".
Nie doszło zatem do naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a., a tym bardziej art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., którego Sąd I instancji nie mógł zastosować, gdyż skierowany jest do organu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji postanowienia. Stosownie do art. 156 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował zaskarżone postanowienie wobec błędnego oznaczenia daty zaskarżonego postanowienia organu, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji postanowienia.