Postanowienie NSA z 29 grudnia 2005 r., II OZ 907/05

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 29 grudnia 2005r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Obywatelskiego Ruchu [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 440/05 o odmowie dopuszczenia Obywatelskiego Ruchu [...] w charakterze uczestnika postępowania

Sprawa

w sprawie ze skargi U. W. – S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 stycznia 2005r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego postanawia - oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 440/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Obywatelskiemu Ruchowi [...] dopuszczenia w charakterze uczestnika postępowania w postępowaniu sądowym w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 33 (2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", w postępowaniu przed sądem administracyjnym może zgłosić udział w charakterze uczestnika osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Z akt sprawy wynika, że wnoszący o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym Obywatelski Ruch Ekologiczny nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Ponadto w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126/ w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stroną jest wyłącznie inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę nie stosuje się w myśl ust. 3 tego artykułu przepisu art. 31 kpa, który pozwala organizacjom społecznym na żądanie wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Organizacja społeczna nie może więc brać udział w postępowaniu nawet wówczas, gdyby to było uzasadnione celami statutowymi tej organizacji albo potrzebą ochrony interesu społecznego.

W zażaleniu od powyższego postanowienia działając jako pełnomocnik Stowarzyszenia – U. W.-S. zarzuciła wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm./. W uzasadnieniu zażalenia podnosi się, że Sąd I instancji podszedł do sprawy "zbyt powierzchownie", nie wnikając czego dotyczy obiekt budowlany, którym jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Jest to inwestycja w znaczny sposób oddziałująca na środowisko i tego typu przedsięwzięcia wymagają akceptacji społeczeństwa. Wszystkie inwestycje budowlane podlegają przepisom ustawy - Prawo budowlane, ale nie każda z nich podlega przepisom ustawy - Prawo ochrony środowiska, zwłaszcza art. 33 tej ustawy. Do zażalenia został dołączony statut Stowarzyszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie mogło być uwzględnione z następujących przyczyn:

Stosownie do art. 25 (4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", zdolność sądową w postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu sądowo-administracyjnym pod warunkiem wykazania, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności jak też przemawia za tym interes społeczny, analogicznie jak to stanowi art. 31 (1 kpa. W przepisie art. 33 ppsa reguluje się kwestię zgłoszenia do udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym podmiotów, które nie brały udziału w sprawie administracyjnej w postępowaniu administracyjnym. Niezbyt jasne sformułowania zwłaszcza przepisu (2 tego artykułu dały asumpt do wydania postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2004 r. OZ 340/04, w którym Sąd opowiedział się za dopuszczalnością udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym takiej organizacji społecznej /stowarzyszenia/, która nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym pod warunkiem, że sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności i gdy przemawia za tym interes społeczny, jak stanowi art. 31 (1 kpa. W uzasadnieniu tego postanowienia wydanego w wyniku wniesienia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie budowlanej stowarzyszenia kupców, Naczelny Sąd Administracyjny oddalając zażalenie na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego wniosek tego stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed tym sądem wskazał, że stowarzyszenie zgłaszając swój udział w postępowaniu nie podało okoliczności, które mogą uzasadniać stanowisko, iż za udziałem tego stowarzyszenia w postępowaniu sądowym w danej sprawie przemawia deklarowany w statucie stowarzyszenia interes społeczny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zwłaszcza, że "Udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem organów administracji /B. Adamiak. J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r. s. 226/". W glosie do powyższego postanowienia J. Zimerman, Orzecznictwo Sądów Polskich 2005/4/51 zauważa, iż przepis art. 33 (2 ppsa in fine, odnoszący się do organizacji społecznej jako podmiotu, który może zgłosić swój udział w charakterze uczestnika postępowania sądowo-administracyjnego nie jest jasny zwłaszcza w tym zakresie, czy chodzi w nim o organizację społeczną, która brała czy też nie brała wcześniej udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony i może być uważany za kontrowersyjny. Wątpliwości pojawiają się zwłaszcza, jeżeli chodzi o taką organizację społeczną, która udziału w postępowaniu administracyjnym wcześniej nie brała.

W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu regulacja art. 25 (4 i art. 33 (2 ppsa wiąże się ściśle z art. 12 Konstytucji RP, zapewniającym wolność tworzenia i działania organizacji społecznych, m. in. w formie stowarzyszeń. Jako podstawowe prawo obywatelskie zawarta w tym przepisie możliwość zrzeszania się obywateli powinna w ramach unormowań ustawowych zapewniać organizacjom społecznym możliwość działania w interesie społecznym w postępowaniach administracyjnych zaś w postępowaniu sądowo-administracyjnym zasadniczo wówczas, gdy organizacja społeczna miała możliwość skorzystania z prawnych możliwości działania uprzednio w postępowaniu administracyjnym, jak też z prawa tego korzystała.

Jak to słusznie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, sprawa dotyczyła pozwolenia na budowę, gdyż dla potrzeb tego postępowania toczyło się postępowanie, w którym została wydana zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego. Sąd zasadnie też wskazał na ograniczenie ustawowe udziału innych podmiotów niż inwestor, w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę. Nie ta jednak okoliczność w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miała znaczenie decydujące dla uznania prawidłowości oddalenia zaskarżonym postanowieniem wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Przede wszystkim należy zauważyć, iż jak to wynika z akt sprawy, a zwłaszcza z wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, w niezwykle lakonicznej jego treści, w ogóle nie wskazuje się niezbędnych okoliczności umożliwiających uwzględnienie tego wniosku, a to takich, na które wskazuje się w postanowieniu NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r. OZ 340/04. Wniosek nie zawiera bowiem wskazania, iż działania podjęte w celu dopuszczenia do udziału i to dopiero w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie przez Stowarzyszenie mają służyć realizacji celów tego Stowarzyszenia określonych w jego statucie, a nie wyłącznie partykularnym interesom jego członka /U. W.-S./, jak też z których przepisów statutu Stowarzyszenia wynika, że sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności tego Stowarzyszenia. Na cele Stowarzyszenia określone w statucie we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w ogóle się nie powołano. Statut Stowarzyszenia został dołączony dopiero przy zażaleniu, przy czym nawet w treści zażalenia brak jest jakiegokolwiek odwołania się do jego treści w powiązaniu z celami Stowarzyszenia, które miałyby się wiązać z koniecznością dopuszczenia do postępowania sądowo-administracyjnego. Samo dołączenie do wniosku postanowienia WSA w Łodzi Wydział II o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w innej sprawie, nie zawierającego uzasadnienia, w oczywisty sposób nie może zastąpić prawidłowo wskazanych okoliczności uzasadniających wniosek. Możliwe jest bowiem, iż w jednej sprawie sądowo-administracyjnej zachodzą okoliczności dla dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia, zaś w innej brak jest do tego uzasadnienia. Kategorycznie sformułowane we wniosku żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu oraz treść zażalenia, z których wynika, że w przekonaniu występującego z tymi pismami procesowymi nie ma innych możliwości, aniżeli zadośćuczynienie określonym żądaniom nie może zastąpić wymaganej prawem motywacji, a przede wszystkim wskazania we wniosku warunków umożliwiających wzięcie udziału przez Stowarzyszenie w sprawie sądowo-administracyjnej dotyczącej innej osoby. Stowarzyszenie nie ma przecież w sprawie własnego interesu prawnego, lecz ewentualnie może wnosić o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, wykazując te okoliczności, które są niezbędne do oceny zasadności wniosku przez Sąd I instancji. Wystąpienie natomiast z pozbawionym motywacji związanej ze statutowymi celami Stowarzyszenia oraz potrzebą udziału w tej właśnie sprawie, w której wniosek został złożony w zestawieniu z faktem, że w charakterze pełnomocnika Stowarzyszenia występuje U. S., która właśnie jest osobą wnoszącą skargę w niniejszej sprawie i to na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze wobec nie uznania jej za stronę postępowania /a więc podmiot mający w sprawie interes prawny/ dość wyraźnie wskazuje na to, iż Stowarzyszenie faktycznie w niniejszej sprawie nie występuje realizując cele statutowe, lecz reprezentuje wyłącznie interes jej członka, a konkretnie U. S., występującej w podwójnej roli, jako pełnomocnik Stowarzyszenia i jako skarżąca.

Powoływanie się w zażaleniu na rozwiązania prawne przyjęte w ustawie - Prawo ochrony środowiska w zakresie dostępu społeczeństwa do postępowania administracyjnego w świetle powyższego pozostaje bez znaczenia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 (2 ppsa.