Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1398/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Stowarzyszeniu... z siedzibą w Warszawie, zw. dalej Stowarzyszeniem, przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w sprawie z ich skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r. nr KOC/1925/Oś/13 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 12 lipca 2013 r. Stowarzyszenie zawarło wniosek, skierowany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienie od kosztów sądowych w ww. sprawie.
Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 26 sierpnia 2013 r. odmówiono Stowarzyszeniu zwolnienia od kosztów sądowych. Pismem z dnia 5 września 2013 r. Stowarzyszenie wniosło sprzeciw od powyższego postanowienia, wnosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku w celu przeprowadzenia rzetelnej analizy argumentów przemawiających za lub przeciw zwolnieniu Stowarzyszenia od ponoszenia kosztów sądowych w całości. Stowarzyszenie wskazało, że w ostatnim okresie nie było w stanie zdobyć środków na wniesienie opłaty sądowej w 5 sprawach i tym samym otrzymuje kolejne orzeczenia o odrzuceniu skarg. Skutkiem wniesionego sprzeciwu, zgodnie z art. 260 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., postanowienie z dnia 26 sierpnia 2013 r. utraciło moc i sprawa podlega rozpoznaniu przez Sąd.
Rozpoznając wniosek o przyznanie prawa pomocy Sąd Wojewódzki wskazał, że z treści złożonego na formularzu urzędowym wniosku 12 lipca 2013 r., regulaminu Stowarzyszenia... oraz oświadczenia skarżącego z dnia 12 sierpnia 2013 r. wynika, że wnioskodawca jest stowarzyszeniem zwykłym, które nie posiada majątku i nie ma rachunku bankowego. Jego działalność opiera się na pracy społecznej jej członków (pkt. 6 regulaminu Stowarzyszenia), których zgodnie ze złożonym oświadczeniem jest trzynastu. Wnioskodawca wskazał, iż składki członkowskie ustalone są w wysokości 10 złotych miesięcznie.
Stowarzyszenie działa m.in. poprzez występowanie na prawach strony jako reprezentant interesu (faktycznego lub prawnego) o charakterze społecznym w postępowaniach administracyjnych i procesach sądowych (pkt 4.5 regulaminu Stowarzyszenia). W złożonym oświadczeniu Stowarzyszenie wskazało, iż z bilansu wydatków za rok 2012 wynika, że została wydana na opłaty sądowe kwota 3.034 złote, zaś w 2013 r. poniesiono koszty tytułem opłat sądowych na kwotę 2.000 złotych, co wywodzi, że każdy z członków Stowarzyszenia wydał 24 złote na opłaty sądowe. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż wyczerpał do chwili złożenia wniosku wszystkie przychody roczne ze składek na opłaty sądowe wnosząc o uwzględnienie art. 3 ust. 4 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706).
Rozważając zasadność przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie Sąd Wojewódzki zauważył, że stowarzyszenia - podobnie, jak wiele innych organizacji tego typu - zobligowane są do zapewnienia środków na prowadzenie działalności określonej w statucie, bądź regulaminie. Określając cele i formy działania stowarzyszenia, jego założyciele, a następnie członkowie powinni zatem przewidywać środki, z jakich będzie finansowana działalność statutowa/regulaminowa. Zgodnie z punktem 4.5 regulaminu Stowarzyszenia działa ono m.in. poprzez występowanie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych i procesach sądowych. Chcąc realizować działalność musi się ono więc liczyć także z koniecznością ponoszenia kosztów postępowania sądowego, w szczególności postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie bowiem do reguły zawartej w art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jedynie w sytuacji, gdy Stowarzyszenie wykazałoby, że nie ma żadnych środków na poniesienie jakichkolwiek kosztów postępowania można przyznać mu prawo pomocy w zakresie całkowitym (art. 246 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd podkreślił, iż prawo pomocy w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest formą dofinansowania strony z budżetu państwa. Z tego względu powinno się sprowadzać do wypadków, w których zdobycie przez stronę środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym jest rzeczywiście, obiektywnie niemożliwe. Ubiegając się o zwolnienie od obowiązku partycypowania w kosztach postępowania osoba prawna (inna jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), obowiązana jest wykazać nie tylko, że nie posiada adekwatnych środków na poniesienie kosztów postępowania, ale również, że nie ma ich mimo, iż podjęła wszelkie niezbędne kroki, aby zdobyć fundusze na pokrycie tych wydatków (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r., str. 587). Skarżące Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym w rozumieniu ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), w związku z czym, stosownie do treści art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 tej ustawy nie może prowadzić działalności gospodarczej, przyjmować darowizn, spadków i zapisów oraz otrzymywać dotacji, a także korzystać z ofiarności publicznej. Środki na swoją działalność uzyskuje zaś ze składek członkowskich (art. 42 ust. 2 powołanej ustawy). Ustawowe ograniczenie źródeł finansowania stowarzyszenia zwykłego nie oznacza jednak, że określając cele i formy działania założyciele nie mają obowiązku przewidzieć środków na działalność takiego stowarzyszenia, zawierając w tym zakresie odpowiednie postanowienia w regulaminie stanowiącym podstawę jego funkcjonowania. Realizując cele regulaminowe, np. poprzez wszczynanie postępowań przed sądami administracyjnymi, członkowie Stowarzyszenia powinni z kolei - w razie trudności w prowadzeniu działalności regualaminowej - podjąć odpowiednie środki w celu uzyskania niezbędnych środków finansowych, np. poprzez zwiększenie liczby członków. Brak zapewnienia stałego źródła dochodów nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem Stowarzyszenia przy rozpatrywaniu jego wniosku o przyznanie prawa pomocy. Zwolnienie strony od kosztów postępowania sądowego, w sytuacji, kiedy sama pozbawia się możliwości uzyskania środków finansowych, jest niezasadne.
Argumentacja przedstawiona przez skarżącego wskazuje tymczasem, że członkami Stowarzyszenia są osoby, które nie mając środków na realizację celów określonych w regulaminie, w istocie dążą do stworzenia sytuacji, w której działalność Stowarzyszenia realizowana będzie z budżetu Państwa. Sądowi z urzędu znany jest fakt, iż wnioskodawca powoływał się na planowaną na miesiąc maj 2013 r. weryfikację składki członkowskiej. Tymczasem składka ta pozostała niezmienna i obowiązuje od 2008 r. co również znane jest sądowi z urzędu. Twierdzenia dotyczące wydatkowania w kwocie 24 złote miesięcznie przez członków Stowarzyszenia nie mogą się przy tym ostać, albowiem z danych wskazanych w oświadczeniu wynika, że w 2012 r. poniesiono rzeczywiście wydatki w kwocie 3034 złote, jednakże w tym samym roku doszło do zwrotu kwoty 500 złotych tytułem opłat sądowych. Tym samym rzeczywiste wydatki w 2012 r. to kwota 2.534 złote, co wskazuje na poniesienie składki członkowskiej w wysokości około 16 złotych miesięcznie. Nie jest przy tym wiadomo jaką kwotą rozpoczęto bilans otwarcia w 2012 r. Z kolei wydatkowanie kwoty 2000 złotych w 2013 r. oznacza, że składka członkowska na ten rok wynosiłaby niecałe 13 złotych miesięcznie. Przyznanie prawa pomocy we wnioskowanym zakresie byłoby dopuszczalne w sytuacji, gdyby wnioskodawca zasadniczo, poprzez wprowadzenie odpowiednich rozwiązań organizacyjnych (ustalenie składki członkowskiej na odpowiednio wysokim poziomie, zwiększenie liczby członków), zapewnił źródła finansowania swojej działalności, obejmującej także występowanie w postępowaniach sądowych. Możliwe jest również przekształcenie Stowarzyszenia... w stowarzyszenie "statutowe", które oprócz składek członkowskich mogłoby zwiększać swój majątek z otrzymywanych darowizn, spadków i zapisów. Mogłoby także prowadzić działalność gospodarczą w celu uzyskania środków na działalność statutową. Tymczasem argumentacja przedstawiona przez skarżącego wskazuje, że członkami Stowarzyszenia są osoby, które nie mając środków na realizację celów określonych w regulaminie, w istocie dążą do stworzenia sytuacji, w której działalność Stowarzyszenia realizowana będzie z budżetu Państwa.
"Przerzucanie" ciężaru funkcjonowania Stowarzyszenia na Państwo, np. poprzez zwolnienie od kosztów sądowych, rodzi ten skutek, że faktycznie działalność stowarzyszenia staje się finansowana ze środków publicznych, a to prowadzi do zaprzeczenia zasady, że stowarzyszenie prowadzi działalność na bazie własnego majątku. Stowarzyszenie, nawet o niewielkiej liczbie członków i o niskich dochodach, musi liczyć się z trudną sytuacją w prowadzeniu działalności, dla której zostało utworzone i podjąć odpowiednie kroki w kierunku uzyskania majątku.
Odnosząc się do podnoszonej w przedmiotowym wniosku kwestii konieczności stosowania Konwencji z Aarhus Sąd Wojewódzki wskazał, że art. 9 ust. 5 nie przewiduje generalnego obowiązku zwolnienia od kosztów sądowych w sprawach dotyczących ochrony środowiska, a wyłącznie zobowiązuje strony do rozważenia stworzenia odpowiedniego mechanizmu udzielania pomocy, aby zlikwidować lub zredukować finansowe i inne ograniczenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2005 r. sygn. akt II OZ 503/05. LEX nr 302259). Mechanizmem takim bez wątpienia jest instytucja przyznania prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak jednak wykazano powyżej, Stowarzyszenie nie wykazało, że spełnia przesłanki zastosowania wobec niego tej instytucji. Z pewnością orzeczenia pozytywnego dla strony nie może uzasadnić samo w sobie określenie opłat sądowych w dwóch sprawach wszczętych skargami Stowarzyszenia, w łącznej wysokości 100 zł. Wniosku takiego nie można wyprowadzić ani na podstawie zapisów Konwencji, ani tym bardziej na podstawie stanowiska organu administracji wyrażonego w raporcie wdrożeniowym do tej Konwencji.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie podnosząc, że dzięki prowadzeniu rozległej i uczciwej działalności ekologicznej zwiększyło liczbę członków, którzy wydatkują ze swoich zasobów finansowych kwotę około 25 zł miesięcznie tylko na opłaty sądowe. Stowarzyszenie podkreśliło również, że zasoby finansowe członków stowarzyszenia nie są nieograniczone. Stwierdził także, że podejmuje działania mające na celu poprawę jego sytuacji finansowej, jednakże pomimo tego nie jest w stanie osiągnąć wystraszających środków pozwalających na realizację zadań statutowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Odstępstwo od tej generalnej zasady stanowi art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z którym osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadajacej osobowości prawnej, prawo pomocy może być przyznane w zakresie częściowym gdy wykaże ona, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Użyte w tym przepisie określenie "gdy osoba wykaże" oznacza, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, iż nie jest on w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania. Strona powinna należycie uzasadnić i uprawdopodobnić okoliczności, które podaje we wniosku o przyznanie prawa pomocy. Podkreślić jednocześnie należy, że obowiązek zagwarantowania skutecznego dostępu do sądu nie oznacza konieczności zagwarantowania stronom bezwarunkowego prawa do uzyskania bezpłatnej pomocy prawnej, ani prawa do zwolnienia od kosztów sądowych. Wymóg ponoszenia kosztów postępowania nie stanowi ograniczenia prawa do sądu i jest usprawiedliwiony koniecznością zapewnienia właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Udzielenie stronie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest formą jej finansowania z budżetu państwa i przez to powinno sprowadzać się jedynie do przypadków, w których strona nie posiada rzeczywiście środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym i wykaże to w sposób przekonywujący.
Jak słusznie wskazał już Sąd w zaskarżonym postanowieniu z faktu, że Stowarzyszenie jest organizacją non profit nie wynika, że jest ono zwolnione z obowiązku zapewnienia sobie środków na prowadzenie działalności statutowej, w zakres której wchodzą również spory sądowe. Podkreślić należy, że Stowarzyszenie nie może przerzucać obowiązku ponoszenia kosztów prowadzonego przez siebie postępowania sądowoadministracyjnego na Skarb Państwa, a przyznanie wnioskowanego prawa pomocy prowadziłoby do sytuacji, w której działalność Stowarzyszenia byłaby finansowana ze środków publicznych, to z kolei prowadziłoby do zaprzeczenia zasady, że organizacja społeczna powinna prowadzić działalność w oparciu o własne środki finansowe oraz majątek. Stowarzyszenie musi bowiem, w ramach planowania wydatków, przewidując realizację swoich praw przed sądem, uwzględnić konieczność posiadania środków finansowych na prowadzenie spraw sądowych. Podnoszona w rozpoznawanym zażaleniu okoliczność, iż podejmowane przez Stowarzyszenie realne działania w dalszym ciągu nie dają dochodu pozwalającego na opłacenie kosztów sądowych we wszystkich postępowaniach, w których Stowarzyszenie to bierze udział, nie jest okolicznością pozwalająca na przyznanie wnioskodawcy prawa pomocy. Jak wynika z zażalenia Stowarzyszenie w celu zwiększenia posiadanych przez siebie środków finansowych zwiększyło ilość członków oraz wysokości ich miesięcznego partycypowania w ponoszonych wydatkach. Stowarzyszenie nie podjęło jednak żadnych innych działań mogących zwiększyć jego dochody, na przykład poprzez przekształcenie się w stowarzyszenie rejestrowe, mające znacznie szersze możliwości gromadzenia środków poprzez otrzymywanie darowizn, spadków, zapisów oraz ofiarności publicznej. Nie można więc uznać, że Stowarzyszenie podjęło wszelkie niezbędne działania by zdobyć fundusze na pokrycie wydatków.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji