Postanowienie NSA z 27 lutego 2023 r., II OZ 91/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. J. i Z. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1115/22 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia

Sprawa

w sprawie ze skargi M. J. i Z. J. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2022 r., nr WOP.7722.132.2022.MH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

sędzia NSA Tomasz Zbrojewski przewodniczący

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1115/22, po rozpatrzeniu wniosku M. J. i Z. J., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2022 r., nr WOP.7722.132.2022.MH.

Sąd podał, że skarżący w skardze na ww. postanowienie zawarli wniosek o wstrzymanie jego wykonania. Na mocy tego postanowienia uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 30 czerwca 2022 r. wstrzymujące roboty budowlane przy budowie wiaty zlokalizowanej na działce nr [...] w K. gmina [...] i informujące skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego, w zakresie terminu, w którym możliwe jest złożenie wniosku o legalizację i wyznaczono nowy termin, tj. 30 dni od dnia w którym postanowienie stanie się ostatecznie, tj. od dnia 14 października 2022 r. oraz utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy w pozostałym zakresie. Skarżący podnieśli, że w okolicznościach niniejszej sprawy wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia będzie miało wpływ na przerwanie biegu terminu na złożenie ewentualnego wniosku o legalizację altany i pozwoli na uniknięcie trudnych do odwrócenia skutków w postaci upływu terminu na wniesienie wniosku o legalizację altany w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia.

Sąd wyjaśnił, że wykonalność zaskarżonego postanowienia może być rozumiana w dwóch aspektach. Pierwszy odnosi się do kwestii wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. W tym zakresie Sąd zauważył, że postanowienie to nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji. Celem wstrzymania prowadzenia robót jest w istocie rozważenie przez organ jakie nakazy, względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny zostać wydane. Dopiero skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia będzie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie legalizacji wykonanych robót budowlanych. Oznacza to, że nie można wstrzymać wykonania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ponieważ wydanie takiego postanowienia dopiero uruchamia tryb postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Drugą kwestią jest poniesienie kosztów legalizacyjnych, która to w rozważanym kontekście nie została przez stronę poruszona. W celu wstrzymania przez Sąd wykonania przedmiotowego postanowienia zasadne byłoby wykazanie przez skarżących, iż wysokość opłaty legalizacyjnej może narazić ich na skutki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), stanowiące jednocześnie podstawę do wstrzymania wykonania orzeczenia. Twierdzenia strony o niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub spowodowania znacznej szkody w wypadku wykonania "decyzji", powinny zostać poparte dokumentami, które uwiarygodniłyby sytuację strony skarżącej. Sąd uznał, że skarżący nie wykazali, że istotnie zaistniały okoliczności świadczące o konieczności wstrzymania wykonania postanowienia ograniczając się do stwierdzeń o charakterze ogólnym.

Zażalenie na powyższe orzeczenie złożyli skarżący, zarzucając naruszenie: a) art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez uznanie, że nie zaszły przesłanki do jego zastosowania oraz uznanie, że do wstrzymania wykonania postanowienia konieczne jest udowodnienie przesłanek zastosowania art. "63 § 3" p.p.s.a., podczas gdy konieczne jest jedynie uprawdopodobnienie spełnienia przesłanek do wstrzymania wykonania postanowienia, co zostało przez skarżących dokonane w skardze; b) art. "141 § 3" p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez brak dostatecznego uzasadnienia odmowy wstrzymania zaskarżonego postanowienia.

Skarżący wskazali, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia może spowodować nieodwracalne dla stron skutki prawne w postaci upływu terminu wskazanego w tymże postanowieniu na złożenie wniosku o legalizację altany. Upływ przedmiotowego terminu uniemożliwi skarżącym ewentualną legalizację altany w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie skargi na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący podnieśli, że Sąd ograniczył się do przytoczenia podstawy prawnej wstrzymania wykonania skarżonego aktu i lakonicznego odniesienia się do argumentów strony. Największą część uzasadnienia Sąd poświęcił na analizę kosztów postępowania legalizacyjnego, która to okoliczność nie była podnoszona przez skarżących w skardze. Budzi to uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, gdyż Sąd znajdował się niejako obok wskazanego w skardze stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie jest zasadne.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia organu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania postanowienia organu administracyjnego. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania postanowienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazali, że zachodzą przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej. Zasadne jest spostrzeżenie zawarte w zarzucie środka zaskarżenia, że okoliczności w których strona upatruje wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy uprawdopodobnić, a nie udowodnić. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie (zob. postanowienie NSA z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2192/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona przez stronę skarżącą argumentacja nie zdołała takiego skutku wywołać. Nie można bowiem uznać, że sama konieczność złożenia wniosku o legalizację skutkuje wystąpieniem zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie złożenie wniosku o legalizację wszczyna dalszy etap postępowania administracyjnego, na którym aktualizuje się obowiązek nałożenia na stronę, w drodze postanowienia, przedłożenia określonej dokumentacji i ewentualnie w tym można byłoby upatrywać wystąpienia znacznej szkody w sferze finansowej, jednakże na dzień dzisiejszy nie zostało ono wydane, ponadto strona skarżąca nie wykazała, że przedłożenie wymaganej przepisami dokumentacji wiązać się będzie ze skutkami natury materialnej, że spowoduje uszczerbek w majątku strony zobowiązanej, albo znacząco wpłynie na jej sytuację majątkową zagrażając jej bytowi, zdrowiu bądź wywoła takie zmiany w rzeczywistości, które da się usunąć tylko po upływie czasu, zaangażowaniu dużych sił i środków. Wystąpienie niebezpieczeństw musi być realne, a nie czysto hipotetyczne. Niewadliwie zatem Sąd Wojewódzki odwołał się do kwestii związanej z poniesieniem kosztów legalizacyjnych. Nie można jedynie zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w celu wstrzymania wykonania przedmiotowego postanowienia zasadne byłoby wykazanie przez skarżących, iż wysokość opłaty legalizacyjnej może narazić ich na skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej dotyczy końcowego etapu procedury legalizacyjnej. Przed ewentualnymi skutkami związanymi z ustaleniem opłaty legalizacyjnej skarżący będą mogli bronić się w odrębnym postępowaniu.

Tym samym rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego zasługiwało za akceptację. Nie doszło do naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a., ani art. 141 § 4 (strona błędnie wskazała na art. 141 § 3 p.p.s.a.) w zw. z art. 166 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.