Postanowienie NSA z 20 września 2006 r., II OZ 914/06

Wydany

20 września 2006 r.

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 20 września 2006 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2006 roku, sygn. akt II SA/Bk 231/05 oddalające wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia radcy prawnego lub adwokata

Skład

Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski przewodniczący

Sprawa

w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 11 marca 2005 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie

II OZ 914/06

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 czerwca 2006 roku (sygn. akt II SA/Bk 231/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wniosek J. M. o przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia radcy prawnego lub adwokata. Powyższe orzeczenie zapadło w następstwie sprzeciwu J. M. od postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w osobie referendarza sądowego z dnia 4 maja 2006 roku.

Sąd I instancji wskazał, iż J. M. w oparciu o art. 255 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a." – został wezwany do złożenia szczegółowego oświadczenia wyjaśniającego kwestię wysokości ponoszonych miesięcznych wydatków związanych z bieżącym utrzymaniem siebie i nieruchomości, wysokości dochodu miesięcznego brutto osiąganego ze wskazanych we wniosku tytułów oraz tego, czy w posiadanym gospodarstwie rolnym prowadzona jest działalność rolnicza, jakiego rodzaju jest to działalność i jaki faktyczny dochód uzyskuje z tego tytułu. W zakreślonym przez Sąd terminie skarżący złożył oświadczenie, które nie zawierało wyczerpujących odpowiedzi na zadane pytania. Skarżący podniósł jedynie, że ponosi wydatki w wysokości uzyskiwanego dochodu. Podkreślił ponadto, że we wniosku wykazany został cały dochód z gospodarstwa rolnego i pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Oświadczył również, iż nie prowadzi ewidencji działalności gospodarczej, a dochód z gospodarstwa rolnego ustalony jest na podstawie art. 18 ustawy o podatku rolnym. Skarżący nie określił wysokości wydatków ponoszonych na bieżące utrzymanie oraz nie wypowiedział się jaki faktyczny dochód osiąga z gospodarstwa rolnego.

Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 5 stycznia 2005 roku (sygn. akt OZ 946/04) Sąd I instancji stwierdził, iż to na wnoszącym o przyznanie prawa pomocy spoczywa ciężar dowodu, że znajduje się w sytuacji uprawniającej do skorzystania z tego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 lutego 2005 roku (sygn. akt OZ1545/04), iż rozpatrując wniosek o przyznanie prawa pomocy należy brać pod uwagę wyłącznie rzeczywistą sytuację materialną wnioskodawcy, a nie jego domniemane możliwości zarobkowe i przychylił się do stanowiska wskazującego na konieczność uwzględniania również możliwości zarobkowych strony (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 633; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 roku, sygn. akt OZ 1329/04).

Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazał, iż nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania sądowego albowiem dane zawarte w wypełnionym formularzu o przyznanie prawa pomocy i wniesionym sprzeciwie są niewystarczające do oceny jego rzeczywistych możliwości płatniczych. Sąd nie podzielił zarazem zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2006 roku (sygn. akt II OZ 4/06), że J. M. wykazał, iż nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego siebie i rodziny i przychylił się do innych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wydanych w rozpoznawanej sprawie, odmawiających skarżącemu przyznania prawa pomocy.

J. M. w zażaleniu na powyższe postanowienie wniósł o jego uchylenie. Skarżący zauważył, iż stosowanie do art. 244 i art. 246 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma prawo do otrzymania zwolnienia od kosztów sądowych z mocy ustawy, ponieważ przyznanie pomocy finansowej przez organ pomocy społecznej potwierdza jego trudną sytuację bytową. Zdaniem wnoszącego zażalenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyłącza uprawnienie władzy sądowniczej do żądania od strony składania oświadczeń dotyczących wydatków, gdyż ponoszone wydatki nie stanowią o możliwości ponoszenia przez stronę kosztów sądowych. W tym miejscu skarżący zacytował treść § 4 rozporządzenia w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępnienia urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego (Dz.U. Nr 227, poz. 2245). J. M. podkreślił, iż Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w orzeczeniach zapadłych w innych postępowaniach, w których skarżący był stroną, zajęły pozytywne stanowisko w przedmiocie przyznania prawa pomocy skarżącemu. Powołał się również na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Sądu Apelacyjnego w Katowicach dotyczące zwolnienia od kosztów sądowych. Dodatkowo skarżący przytoczył treść art. 18 ustawy o podatku rolnym (Dz.U. z 1993 roku, Nr 94, poz. 431 ze zm.) oraz wskazał, że strona jest zobowiązana złożyć oświadczenie o stanie majątkowym i dochodach, a nie o prowadzonej działalności rolniczej we własnym gospodarstwie rolnym.

W ocenie J. M. złożył on wyczerpujące informacje dotyczące swej sytuacji materialno-bytowej. Sąd I instancji nie wykazał natomiast, jakie udzielone przez stronę informacje są sprzeczne ze stanem faktycznym, zaś rozstrzygnięcie opiera się na ogólnikowych stwierdzeniach. Zdaniem skarżącego sam fakt uzyskania pomocy finansowej z ośrodka pomocy społecznej potwierdza stan ubóstwa oraz że strona nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania sądowego bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego. Wnoszący zażalenie podniósł ponadto, że posiada zaległości w podatkach lokalnych.

Uczestnik postępowania B. G. w piśmie z dnia 17 lipca 2006 roku wniósł o odrzucenie zażalenia wniesionego przez J. M., podnosząc, iż jest on właścicielem zabudowanej działki budowlanej i ziemi rolnej, którą uprawia. Z tego tytułu skarżący osiąga dochody, a jego sytuacja materialna nie jest "dramatyczna".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawo pomocy jest szczególną instytucją postępowania przed sądami administracyjnymi, która ma na celu zagwarantowanie konstytucyjnego prawa do sądu osobom, które nie są w stanie samodzielnie ponieść kosztów postępowania sądowego, a tym samym realizację uprawnień wynikających z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 roku, Nr 61, poz. 284 ze zm.). Wskazać jednak należy, iż prawo dostępu do sądu nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. W przypadku gdy dostęp jednostki do sądu jest ograniczony, czy to przez działanie prawa, czy faktycznie, ograniczenie tego prawa nie będzie sprzeczne z cytowanymi wyżej przepisami Konstytucji i Konwencji, gdy ograniczenie dostępu do sądu nie narusza samej istoty tego prawa i gdy zmierza do realizacji uzasadnionego prawnie celu oraz gdy zachowana została rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, do realizacji którego stosowane środki zmierzały. Stąd ograniczona ilość funduszy publicznych dostępna na udzielanie pomocy prawnej sprawia, że koniecznością systemu wymiaru sprawiedliwości jest przyjęcie procedury selekcji, a sposób, w jaki ta procedura funkcjonuje w poszczególnych sprawach, winien być pozbawiony arbitralności lub dysproporcjonalności i nie powinien rzutować na istotę prawa dostępu do sądu (por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 16 lipca 2002 roku w sprawie P., C. i S. vs. Wielka Brytania nr 56547/00, opubl. Lex nr 75481).

Regulujący przesłanki przyznania prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 246 § 1 p.p.s.a. - wprost przenosi na stronę obowiązek wykazania, że nie ma środków na poniesienie jakichkolwiek kosztów postępowania (przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym - pkt 1) lub, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny (przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym - pkt 2).

Strona występująca na drogę postępowania sądowego winna mieć świadomość obowiązku ponoszenia kosztów tego postępowania, a wnosząc o zwolnienie z tego obowiązku musi uprawdopodobnić, w sposób bardzo rzetelny, okoliczności przemawiające za uwzględnieniem wniosku.

Prawo pomocy jest instytucją stanowiącą wyjątek od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez strony postępowania. Z tego względu przesłanki zastosowania tej instytucji winny być interpretowane w sposób ścisły. Udzielenie prawa pomocy jest formą dofinansowania strony postępowania z budżetu państwa i powinno mieć miejsce tylko w sytuacjach, w których zdobycie przez stronę środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu jest rzeczywiście obiektywnie niemożliwe. Osoba ubiegająca się o prawo pomocy powinna poczynić oszczędności we własnych wydatkach do granic zabezpieczenia utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Dopiero, gdyby oszczędności poczynione w ten sposób okazały się niewystarczające może zwrócić się o pomoc państwa.

Sąd obowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny możliwości płatniczych wnoszącego o przyznanie prawa pomocy, jednakże oceny tej dokonuje w oparciu o dostarczony przez stronę materiał dowodowy. Jak już wyżej podniesiono to na stronie spoczywa obowiązek wykazania, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania. Postępowanie z wniosku o przyznanie prawa pomocy oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że Sąd z urzędu nie prowadzi postępowania dowodowego, ani nie ma obowiązku uwzględniania okoliczności nie podniesionych przez stronę. Podstawą oceny jest tylko i wyłącznie wniosek strony. Jeśli przedstawione we wniosku okoliczności są niewystarczające dla dokonania oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy z punktu widzenia przesłanek przyznania prawa pomocy Sąd wzywa stronę do złożenia dodatkowego oświadczenia lub przedłożenia dokumentów źródłowych (art. 255 p.p.s.a.). Nie czyniąc zadość wezwaniu Sądu strona naraża się na możliwość negatywnego załatwienia wniosku.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wzywał skarżącego do złożenia oświadczenia o wysokości rzeczywiście osiąganych dochodów z gospodarstwa rolnego i wysokości ponoszonych wydatków.

Nie sposób dopatrzeć się sprzeczności żądania złożenia oświadczenia o wysokości ponoszonych wydatków z art. 7 Konstytucji RP. Rzeczywisty stan majątkowy i możliwości płatnicze strony wnoszącej o przyznanie prawa pomocy mogą być prawidłowo ocenione jedynie przy uwzględnieniu osiąganych tak dochodów, jak również i ponoszonych wydatków. Nie ulega bowiem wątpliwości, że brak możliwości poniesienia kosztów sądowych może wynikać zarówno ze szczupłości osiąganych dochodów, jak też wynikać z bardzo wysokich kosztów utrzymania koniecznego.

Odnosząc się do przytoczonego w uzasadnieniu zażalenia § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępnienia urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz.U. Nr 227, poz. 2245) stwierdzić należy, iż ustawodawca posłużył się w jego treści wyrażeniem "w szczególności". Zwrot ten oznacza, iż ustawodawca nie przewidział zamkniętego katalogu dokumentów źródłowych, a w przywołanym rozporządzeniu zamieścił jedynie przykładową listę dokumentów mogących potwierdzać przedstawione przez wnioskodawcę dane. Nie jest więc wyłączone uprawdopodobnienie okoliczności podnoszonych we wniosku za pomocą innych dokumentów.

Bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostają rozstrzygnięcia sądów w innych sprawach toczących się z udziałem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekał w granicach sprawy i nie był związany oceną prawna dokonaną w innym postępowaniu. Sąd bowiem każdorazowo przeprowadza ocenę istnienia w sprawie przesłanek przyznania prawa pomocy. Zdolność do ponoszenia kosztów sądowych oceniana jest na gruncie konkretnej sprawy. Przyznanie prawa pomocy nie ma charakteru generalnego i nie rozciąga się na inne postępowania toczące się przed sądem z udziałem danego podmiotu.

Niezasadna jest także argumentacja dotycząca obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (t.j. – Dz.U. z 1993 roku, Nr 94, poz. 431 ze zm.). Przepis art. 18 powyższej ustawy mówi o ogłoszeniu przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego. Zwrócić należy uwagę, iż zadaniem Sądu jest dokonanie oceny sytuacji majątkowej wnioskodawcy w konkretnej sprawie, a więc z uwzględnieniem rzeczywistego dochodu uzyskiwanego przez wnioskodawcę. Przeciętny dochód ogłaszany przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego jest dochodem uśrednionym, ustalanym w oparciu o dane statystyczne pochodzące z całego kraju i dotyczące wszystkich gospodarstw rolnych (zarówno prowadzących intensywną jak i ekstensywną gospodarkę rolną). Dlatego też dochód określony w ten sposób nie może stanowić podstawy ustalenia rzeczywistego dochodu osiąganego przez konkretną osobę z określonego gospodarstwa.

Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, iż brak informacji co do wysokości osiąganego dochodu oraz ponoszonych wydatków uniemożliwia ocenę możliwości płatniczych skarżącego w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, iż skarżący wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi i pomimo wezwania Sądu, nie przedstawił okoliczności uzasadniających przyznanie prawa pomocy.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.