Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. T. N. (dalej jako skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] października 2015 r. nr [...], którą nakazano T. N. rozbiórkę murowanego ogrodzenia, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...], obr. nr [...] w Z. przy ul. O. Następnie skarżący wniósł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W jego ocenie wykonanie tej decyzji skutkować może powstaniem nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw. Wykonanie decyzji będzie skutkować podjęciem działań, których efektem będzie przebudowa brzegu, nad którym znajduje się przedmiotowe ogrodzenie, co uniemożliwi jego odbudowę. Skarżący zauważył, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego (o ile będzie to możliwe) wymagać będzie wszczęcia odrębnego postępowania. Nakład środków jak również czas trwania ewentualnego postępowania uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 246/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "P.p.s.a.") odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji albowiem uznał, że skarżący w złożonym wniosku o wstrzymanie nie wykazał na czym polega ewentualna szkoda, bądź spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z dokonaniem rozbiórki ogrodzenia zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...], obr. nr [...] w Z. przy ul. O. Zdaniem Sądu, skarżący zbyt ogólnie określił okoliczności, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Nie wykazał, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie przedstawił też swoich możliwości finansowych ani szacunkowych kosztów rozbiórki, co pozwoliłoby ocenić czy wykonanie decyzji w istocie spowoduje skutki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżący swą argumentacją nie przekonał Sądu o słuszności złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Zaskarżając powyższe postanowienie w całości skarżący wniósł o jego zmianę i wstrzymanie wykonania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. W jego ocenie Sąd I instancji naruszył art. 61 § 3 P.p.s.a. bowiem uznał, że nie istnieją podstawy do wstrzymania ww. decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że rozbiórka ogrodzenia skutkować będzie przebudową brzegu rzeki, nad którym znajduje się przedmiotowe ogrodzenie, co uniemożliwi odbudowę tego ogrodzenia. Podkreślił także koszty działań zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego (przywrócenia brzegu rzeki, przebudowy drogi, odbudowy płotu), które mogą sięgnąć kilkunastu tysięcy złotych. Zwrócił uwagę również na czas niezbędny ku temu, w sytuacji kiedy skarżący jest osobą w podeszłym wieku. Będzie to dla niego bardzo uciążliwe. Prace związane z przywracaniem brzegu rzeki do stanu poprzedniego będą czasochłonne z uwagi na fakt, że mogą być przeprowadzane tylko w określonych warunkach - kwestia podnoszenia się stanu wody.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej aktu lub czynności. Sąd jednak może, choć nie musi, stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a. na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o wniosek skarżącego, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04, z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 1263/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA). Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Sąd rozpatrując sprawę ocenia, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji/postanowienia istotnie trudne do odwrócenia. W orzecznictwie zapadłym na tle tego przepisu podkreśla się, że argumentacja przedstawiona na poparcie wniosku powinna być spójna, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie. Wymaga również podkreślenia, że ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 332/14).
Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że w niniejszej sprawie, skarżący nie uzasadnił wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i nie wykazał istnienia przesłanek wynikających z art. 61 § 3 P.p.s.a. Tymczasem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd, co do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Bez okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanki "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków" oraz bez przedstawienia stosownych dokumentów, potwierdzających ich istnienie, nie jest możliwa ocena wniosku. Skoro nie wykazano w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to wówczas brak jest podstaw do udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej.
Okoliczność, że wykonanie nakazu rozbiórki ogrodzenia znajdującego się na brzegu rzeki spowoduje konieczność wybudowania tegoż ogrodzenia w innym miejscu oraz konieczność doprowadzenia brzegu rzeki do stanu poprzedniego w tym odbudowy skarpy i odbudowy drogi, nie jest nadzwyczajnym skutkiem wykonania decyzji rozbiórkowej. Oczywiście decyzja rozbiórkowa z istoty swej prowadzi do unicestwienia przedmiotu, którego dotyczy ale tenże skutek wynika z charakteru tejże decyzji. Skarżący stara się wykazać, że samo istnienie obowiązku rozbiórki ogrodzenia i doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego uzasadnia wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej. W tej sytuacji w odniesieniu do decyzji nakazującej rozbiórkę, należałoby uznać, że w każdym przypadku nałożenie na stronę obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, uzasadnia, niejako automatycznie, wstrzymanie wykonania decyzji będącej przedmiotem skargi do WSA. Jest to wniosek niedopuszczalny (por. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 456/14 [w:] CBOSA). Strona skarżąca powinna uprawdopodobnić, że w konkretnym stanie faktycznym wykonanie nakazu rozbiórki wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. W przedmiotowej sprawie natomiast ani we wniosku skarżącego, ani w aktach sprawy nie ma stosownych argumentów czy też dokumentów wskazujących na grożące mu konsekwencje przekraczające normalne następstwa wykonania zaskarżonego aktu.
Skarżący wskazuje na konieczność poniesienia określonych kosztów związanych z rozbiórką ogrodzenia, jego wybudowania w innym miejscu oraz przywrócenia terenu dotychczas zajmowanego przez ogrodzenie do stanu poprzedniego, co w tym przypadku wiązałoby się z przebudową drogi i brzegu rzeki. Wskazane działania oczywiście będą wiązały się z poniesieniem określonych, zapewne wysokich kosztów ale nie oznacza to, że koszty te są nieuzasadnione i nieprzewidywalne.
Mając powyższe kwestie na uwadze zauważyć należy, że ani we wniosku, ani w zażaleniu skarżący nie przedstawia argumentów odnoszących się do jego sytuacji majątkowej. Co prawda nadmienia o koszcie przewyższającym kilkanaście tysięcy złotych jednak nie odnosi tego do własnej sytuacji majątkowej. Tym samym pozbawia Sąd możliwości oceny, czy ze względu na jego stan majątkowy wykonanie zaskarżonej decyzji nie doprowadzi do powstania niebezpieczeństwa znacznej szkody. Samo oszacowanie kwoty kosztów prac rozbiórkowych bez dokumentów potwierdzających ich faktyczny koszt i brak nawiązania do własnych możliwości finansowych potwierdzonych stosownymi dokumentami nie daje podstaw do formułowania wniosku o powstaniu znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem rozbiórki. Skarżący wskazuje jedynie na uciążliwość nakazanych prac z uwagi na ich zakres, czasochłonność i uzależnienie od warunków ich prowadzenia (zmiany stanu wody). Podnosi także, że z uwagi na jego podeszły wiek przeprowadzenie rozbiórki byłoby dla niego utrudnione. Te wszystkie ww. argumenty, zdaniem NSA, nie świadczą o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody czy powstania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący nie wykazał, że w realiach rozpatrywanej sprawy z uwagi na przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. wstrzymanie decyzji rozbiórkowej byłoby uzasadnione.
Nadto stwierdzić należy, że odmowę wstrzymania wykonania decyzji uzasadnia niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody dla bezpieczeństwa publicznego, które jako takie wypełnia znamiona znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy (Protokół kontroli PINB w Wołominie nr [...]): "wybudowanie ogrodzenia na skarpie wału rzeki Długiej doprowadziło do nadbudowy skarpy rzeki i wału, która obecnie ma nachylenie niezgodne z projektem tj. 1:1. Taki stan rzeczy grozi oberwaniem skarpy przy dużych stanach wody w rzece. Sytuacja stanowi zagrożenie dla osób przebywających na wale." Sąd na podstawie akt sprawy ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności wskazujące na możliwość zaistnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Mając na uwadze realną możliwość sprowadzenia niebezpieczeństwa osunięcia się wału rzeki zasadnym jest odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji również z tego powodu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.