Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 431/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił [...] w B. wstrzymania decyzji Wójta Gminy Juchnowiec z dnia [...] stycznia 2015 r., o udzieleniu Parafii [...] w I. zezwolenia na wycinkę drzew w sprawie ze skargi [...] w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Sąd wyjaśnił, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (postanowienia) może nastąpić na wniosek skarżącego i tylko wówczas, gdy zaskarżony akt podlega wykonaniu (nadaje się do wykonania), a skarżący uprawdopodobni okoliczności uzasadniające wstrzymanie tj. istnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków - art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Udzielenie ochrony tymczasowej dotyczy aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy co oznacza, że chodzi o sprawę w znaczeniu materialnoprawnym tzn. taką, w której występuje tożsamość podmiotów, przedmiotu stosunku prawnego oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej.
Wniosek o wstrzymanie wykonania złożony w sprawie niniejszej dotyczy decyzji organu I instancji (o zezwoleniu na wycinkę drzew), podczas gdy skargę złożono na postanowienie organu II instancji o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Decyzja o zezwoleniu na wycinkę drzew nie była zatem przedmiotem merytorycznej kontroli organu II instancji. Oznacza to, że sprawa "wycinki drzew" oraz sprawa "stwierdzenia niedopuszczalności odwołania" od decyzji zezwalającej na wycinkę nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o wycinkę było uzyskanie zezwolenia na zgodne z prawem usunięcie drzew. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu Kolegium nie odnosiło się w ogóle do tej kwestii tj. nie badało prawidłowości udzielenia zezwolenia poprzestając na stwierdzeniu, że istnieje formalnoprawna przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia odwołania.
W konsekwencji między sprawą o wycinkę drzew a sprawą o dopuszczalność wniesienia odwołania nie występuje "tożsamość sprawy" w wyżej wskazanym, materialnoprawnym znaczeniu, skoro podstawa prawna obu rozstrzygnięć jest różna. Sąd podkreślił, iż jak wskazuje się w orzecznictwie, przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem dopuszczalności obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi (por. postanowienie NSA z dnia 6 marca 2012 r., II OZ 138/12, z dnia 21 kwietnia 2015 r., III SA/Wa 3498/14, z dnia 29 maja 2015 r., II SA/Kr 66/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji wskazał, że z tych względów wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej nie mógł zostać pozytywnie rozpatrzony, o czym orzeczono na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył [...] w B. reprezentowany przez adwokata. Postanowienie zaskarżono w całości i wniesiono o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. Nadto na podstawie art. 44 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego wniósł o tymczasowe dopuszczenie go do podjęcia naglącej czynności – wniesienia zażalenia na ww. postanowienie, gdyż nie wniesienie go w terminie spowoduje negatywne skutki procesowe dla strony. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż podstawą odwołania skarżącego - od decyzji Wójta Gminy Juchnowiec - do SKO nie był fakt, że skarżący nie został uznany za stronę postępowania - Gmina tego nie kwestionowała. Wnosząc więc odwołanie skarżący kwestionował całą decyzję Wójta Gminy Juchnowiec - a więc i przede wszystkim jej treść materialnoprawną. Skoro więc udzielenie tymczasowej ochrony poprzez wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy aktów wydanych w ramach tej samej sprawy (we wszystkich postępowaniach) to niniejszej sprawie ochrona taka powinna zostać udzielona.
Spełnione są bowiem do tego warunki - tożsamość podmiotów, przedmiot stosunku prawnego oraz identyczność podstaw - prawnej i faktycznej (wbrew temu co twierdzi WSA nie zachodzi tu obawa obejścia art. 52 p.p.s.a. z racji różnej podstawy prawnej rozstrzygnięć - przyjęcie podstawy formalnej, a nie materialnej jako podstawy rozstrzygnięcia wynika tylko z błędnego działania SKO, który nie skontrolował skargi w jej granicach - i przez to nie odniósł się do aspektów materialnoprawnych). Nie jest winą skarżącego, że SKO nie rozpoznał materialnoprawnego aspektu sprawy, a jedynie poprzestał na przesłankach formalnych (które w ocenie skarżącego ustalił błędnie) – pomimo, że intencją wnoszącego odwołanie było wywołanie kontroli materialnoprawnej decyzji. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł skargę do WSA, pozostając w przekonaniu, że wyczerpał wszystkie dostępne środki zaskarżenia, czego wymaga art. 52 p.p.s.a. Co do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji to jest on zasadny.
Spełnia bowiem przesłanki z art. 61 § 1 p.p.s.a. W przypadku nie wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji zachodzi uzasadnione niebezpieczeństwo wyrządzenia (wykonaniem decyzji) trudnych, a nawet nie możliwych do odwrócenia skutków - przeprowadzonej wycinki drzew nie da się już cofnąć. Pełnomocnik skarżącego poinformował, że brak pełnomocnictwa spowodowany jest urlopem wakacyjnym osoby, mającej umocowanie prawne do udzielania pełnomocnictwa w imieniu skarżącego. Brak pełnomocnictwa zostanie uzupełniony niezwłocznie po powrocie, umocowanej osoby z urlopu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Instytucja wstrzymania wykonania może dotyczyć jedynie zaskarżonego aktu lub czynności.
Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że ww. wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy Juchnowiec skarżący próbował objąć akt administracyjny, który znajduje się poza granicami niniejszej sprawy, rozumianej w sensie materialnym. Wszczęta skargą skarżącego sprawa sądowoadministracyjna dotyczy w zakresie przedmiotowym stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i jest następstwem wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji Wójta Gminy Juchnowiec.
Sprawa administracyjna i będąca jej następstwem sprawa sądowoadministracyjna – rozumiane proceduralnie - są następstwem sprawy, w której Wójt Gminy Juchnowiec wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., orzekającą o udzieleniu Parafii [...] w I. zezwolenia na wycinkę drzew. Jednakże sprawy te – analizowane od strony materialnej – nie są tożsame ze sprawą, w której Wójt Gminy Juchnowiec wydał powyższą decyzję. O ich odrębności stanowi odmienność przedmiotowa: w sprawie, w której Wójt Gminy Juchnowiec wydał swoją decyzję zakres przedmiotowy obejmował kwestię udzielenia Parafii [...] w I. zezwolenia na wycinkę drzew, natomiast w sprawie, w której zapadło zaskarżone orzeczenie do Sądu pierwszej instancji zakres przedmiotowy obejmuje kwestię dopuszczalności odwołania wniesionego przez podmiot, organizację społeczną, która wcześniej nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że wskazane sprawy są ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na wyżej podkreśloną odrębność zakresów przedmiotowych nie można uznać, że tworzą one tą samą sprawę w znaczeniu materialnym.
Słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji i ocenił, że decyzja Wójta Gminy Juchnowiec, o której wstrzymanie wniósł skarżący, nie mieściła się w zbiorze aktów prawnych, które mogłyby być objęte w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji wstrzymaniem wykonania. Przedmiotem wstrzymania na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być tylko akty wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.
Reasumując, należy stwierdzić, że w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymane może być wykonanie tylko takich aktów administracyjnych, które zostały wydane w granicach danej sprawy, rozumianej w kontekście art. 134 § 1 p.p.s.a. jako sprawa w znaczeniu materialnym, tym samym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, nie jest możliwe wnioskowanie o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego, od którego odwołanie do organu II instancji było niedopuszczalne, z uwagi na to, że skarżący nie jest stroną postępowania, bowiem nie zachodzi tożsamość przedmiotowo tych dwóch postępowań, a tym samym są to dwie różne sprawy w znaczeniu materialnym.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż art. 61 § 3 p.p.s.a. pozwala wprawdzie na objęcie wnioskiem o wstrzymanie wykonania także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach w granicach tej samej sprawy, tj. także rozstrzygnięcie organu I instancji, jednakże wniosek ten nie może dotyczyć jedynie tych ostatnich rozstrzygnięć. Inne orzeczenie wydane w granicach tej samej sprawy nie mają bowiem odrębnego bytu prawnego, a są ściśle związane z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Powyższe oznacza, że dla skutecznego złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania orzeczenia organu I instancji musi on być połączony z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia i wniosek ten musi być merytorycznie uzasadniony. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na mocy art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.