Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 443/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
WSA stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ została wniesiona po upływie ustawowo przewidzianego terminu, wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., obowiązującym dla zaskarżonego aktu).
Sąd wskazał, że zgodnie z powołanym przepisem skargę wnosi się, w wypadku kiedy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skoro skarżąca tego rodzaju wezwanie wniosła w dniu 3 października 2017 r., to ostatnim dniem skutecznego wniesienia skargi przez skarżącą Spółdzielnię był dzień 4 grudnia 2017 r. (dzień 2 grudnia 2017 r. to sobota, a dzień 3 grudnia 2017 r. to niedziela). WSA uznał zatem, że wnosząc przedmiotową skargę do Sądu w dniu 8 stycznia 2018 r. (data wpływu do Rady Miasta [...]), skarżąca uchybiła powyższemu terminowi. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarga, jako wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, na mocy art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu.
Ponadto, WSA odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w dniu 2 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07. W powołanej uchwale NSA wyjaśnił, że:
"1. Przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
- Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania."
WSA wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a., powyższa uchwała jest wiążąca dla innych sądów administracyjnych.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w [...].
W zażaleniu zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
- polegające na naruszeniu art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; zwanej dalej "usg"- w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) poprzez nieprawidłowe zastosowanie terminów przewidzianych w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r.) do skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujące odrzuceniem skargi, w sytuacji, gdy taka interpretacja przepisu art. 101 ust. 1 usg narusza art. 2 w zw. z art. 45 i 77 ust. 2 Konstytucji RP;
- polegające na naruszeniu art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi w oparciu o treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07, w sytuacji, w której treść uchwały wzbudza wątpliwości prawne, które skutkować powinny zwróceniem się składu rozpoznającego sprawę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. w celu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego;
- poprzez zaniechanie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją art. 101 ust. 1 usg (w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w zakresie, w jakim przepis ten w sposób nieprecyzyjny określa termin złożenia skargi sądowej, co stanowi rażące naruszenie art. 2 oraz art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, złożono wniosek o zwrócenie się przez NSA w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją art. 101 ust. 1 usg (w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w zakresie, w jakim przepis ten w sposób nieprecyzyjny określa termin złożenia skargi sądowej, co stanowi rażące naruszenie art. 2 oraz art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
W zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r. Rada Miasta [...] nadesłała odpowiedź na zażalenie, w której wniosła o jego oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w dniu [...] grudnia 2007 r. Jest to o tyle istotne, że wskazuje w jakim brzmieniu przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) mogą być stosowane w niniejszej sprawie.
Od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W art. 9 tej ustawy zawarto wskazanie jakie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ulegają zmianie od chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zmianie podlegał m.in. art. 53 p.p.s.a., określający terminy wniesienia skargi do sądu administracyjnego i czynności jakie należy dopełnić by wniesiona skarga była skuteczna. Jednak w przepisie intertemporalnym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego do aktów i czynności organów administracji publicznej, podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r., zastosowanie znajdują przepisy art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed tej daty.
Tak więc w niniejszej sprawie do skargi na uchwałę podjętą w dniu [...] grudnia 2007 r. zastosowanie będzie miał stan prawny sprzed 1 czerwca 2017 r., jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu.
Zgodnie z tym, do oceny, czy skarga na tę uchwałę została złożona w terminie i czy spełniała wymogi przewidziane prawem, należy stosować wykładnię przepisów art. 52 i art. 53 p.p.s.a., obowiązującą przed dniem 1 czerwca 2017 r.
Na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Powyższy przepis wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wynosi on trzydzieści dni, a liczony jest od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie. Z kolei drugi termin dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wynosi sześćdziesiąt dni, zaś liczony jest od dnia wniesienia przez stronę wezwania do organu. Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciodniowy. Jeśli jednak przed upływem sześćdziesiątego dnia organ doręczy stronie odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Termin sześćdziesięciu dni liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie bądź, gdy organ takiej odpowiedzi udzielił, jednakże już po upływie sześćdziesięciodniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że skarżąca w dniu 3 października 2017 r. (data wpływu pisma do organu) wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...]. Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Jak słusznie przyjął WSA, w dniu 4 października 2017 r. rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., do wniesienia skargi na powołaną uchwałę. Oznacza to, że z dniem 4 grudnia 2017 r. (dzień 2 grudnia 2017 r. to sobota, zaś dzień 3 grudnia 2017 r. przypadał w niedzielę) upłynął termin do wniesienia skargi na uchwałę z dnia [...] grudnia 2007 r. Skarga została wniesiona w dniu 8 stycznia 2018 r. (jest to data wpływu do Rady Miasta [...]; natomiast została nadana w urzędzie pocztowym dnia 2 stycznia 2018 r.), a zatem po upływie sześćdziesięciodniowego terminu. Tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu.
Podkreślić należy, że skarżąca składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinna monitorować upływ terminu sześćdziesięciu dni i w razie braku doręczenia jej odpowiedzi organu wnieść skargę przed upływem tego terminu. Skargę wnosi się bowiem na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu.
Zaprezentowana wyżej wykładnia art. 53 § 2 p.p.s.a. została ugruntowana w orzecznictwie, a także znalazła potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (OSNAiWSA 2007/3/60). Ponadto została również podtrzymana w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16.
Stanowisko to nie budzi zatem wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Powołana uchwała z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, jest uchwałą abstrakcyjną co powoduje, że ma moc ogólnie wiążącą. Istotą owej mocy ogólnie wiążącej uchwał jest to, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Zarówno zatem WSA w Warszawie, jaki i NSA, orzekając w niniejszej sprawie, są związane poglądem wyrażonym w powołanej uchwale.
Ponadto, pogląd wyrażony w uchwale nie budził wątpliwości WSA w Warszawie, jak również podziela go w pełni Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, brak zatem podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 269 § 1 p.p.s.a.
Okoliczność, że ze stanowiskiem zaprezentowanym w powołanej uchwale nie zgadza się strona wnosząca zażalenie, czy też niektórzy przedstawiciele doktryny, których poglądy przytoczono w zażaleniu, nie stanowi wypełnienia przesłanki określonej w art. 269 § 1 p.p.s.a. Powołane w zażaleniu krytyczne poglądy prezentowane w piśmiennictwie dotyczące powołanej uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. nie podważają mocy podjętej w tym przedmiocie uchwały, a potwierdzają jedynie, że kwestia ta jest odmiennie rozumiana w doktrynie prawa. Dodatkowo strona wnosząca zażalenie, argumentując swoje stanowisko, powołała się na pogląd prawny zawarty w orzeczeniach wydanych przed podjęciem uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Nie wykazano zatem, aby istniał aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym innym pogląd prawny niż wynikający z ww. uchwały NSA.
Odnosząc się do zaniechania przez Sąd pierwszej instancji wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją art. 101 ust. 1 usg (w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) w zakresie, w jakim przepis ten w sposób nieprecyzyjny określa termin złożenia skargi sądowej, co stanowi rażące naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, jak również mając na uwadze zawarty w zażaleniu taki sam wniosek skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zauważyć, że na podstawie art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Instytucja pytania prawnego, przewidziana w art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju wątpliwości w niniejszej sprawie nie zaistniały.
Powołane powyżej przepisy nie nasuwały zarówno Sądowi pierwszej instancji, jak również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie wątpliwości co do ich zgodności z art. 2 oraz art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Odnosząc się do wniosków o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należało, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Zgodnie bowiem z art. 209 p.p.s.a., o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.