Uzasadnienie
P. G. i D. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja własna Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2015 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okresowego Urzędu Górniczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu I i II instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania, uznał go za bezprzedmiotowy. Wskazał, że na dzień wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. sporne zamierzenie budowlane zostało całkowicie zrealizowane.
W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2016 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o odmowę wstrzymania zaskarżonej decyzji podnosząc, że wnioskodawcy w żaden sposób nie uzasadnili wniosku, nie przywołali żadnych przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonalności. Nadto wskazał na charakter prawny decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności argumentując, że jest ona rozstrzygnięciem procesowym i nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Zwrócił uwagę, że przedsięwzięcie objęte pozwoleniem na wznowienie budowy zostało już zrealizowane i jest już eksploatowane, a zatem uwzględnienie wniosku nie wpłynęłoby na poprawę uprawnień skarżących, natomiast mogłoby istotnie pogorszyć sytuację inwestora. Sporna inwestycja stanowi bowiem istotny element infrastruktury gwarantującej bezpieczne wydobycie węgla brunatnego z odkrywki T. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 346/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd na wstępie podniósł, iż wobec sformułowania przez skarżących, że przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania obejmuje swym zakresem "zaskarżoną decyzję organu I i II instancji", jak również wobec faktu, że zaskarżoną decyzją organ II instancji, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. - przyjął, iż wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy zaskarżonej decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] marca 2016 r. Wskazał, że w zakresie przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej "p.p.s.a.", wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący nie podali bowiem żadnych okoliczności, które można by ocenić w odniesieniu do przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd orzeka w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające powołanie się na treść przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., wskazując na konieczność uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania. Sąd ponadto zauważył, że podstawową okolicznością uzależniającą możliwość wstrzymania wykonania jest warunek, aby akt lub czynność, które są przedmiotem takiego wniosku nadawały się do wykonania i wymagały takiego wykonania (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 295). Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie.
Dopiero pozytywne ustalenie wykonalności aktu lub czynności objętych wnioskiem o wstrzymanie może prowadzić do oceny wystąpienia niebezpieczeństw wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zaskarżone decyzje Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach do takich aktów nie należą. Z tych względów wnioskodawcy nie mogli skutecznie wywodzić naruszenia przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Co do zasady bowiem decyzje odmowne nie mają cechy wykonalności. Przy czym w skarżonych decyzjach nie można było odnaleźć takich praw i obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu, a tym samym nie zachodziło niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., uzasadniających ich wstrzymanie.
Sąd wskazał, że nawet gdyby wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył także decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na wznowienie budowy spornej inwestycji, wnioskodawcy nie wskazali jakie negatywne następstwa może spowodować wykonanie tego aktu. Sąd, uwzględniając materiał zgromadzony w aktach sprawy, na podstawie przeprowadzonej analizy nie mógł ustalić jakie niebezpieczeństwo i nieodwracalne skutki mogą wyniknąć z wykonania takiej decyzji. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że przedmiotowe zamierzenie budowlane jest już eksploatowane. Na marginesie wskazał, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie bada zasadności samej skargi, a wadliwość zaskarżonego aktu nie stanowi ustawowej przesłanki w oparciu o którą można wstrzymać jego wykonanie. O ewentualnym naruszeniu prawa i skutkach prawnych tego naruszenia rozstrzyga w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe.
Zażaleniem P. G. i D. G. zaskarżyli powyższe postanowienie zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym nieuzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem skarżący nie uzasadnili wniosku, a nadto i tak nie mogli skutecznie wnosić o ochronę swojego interesu w tym zakresie, bowiem zaskarżone decyzje nie nadają się do wykonania, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia. Zarzucili także naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez nieskorzystanie przez Sąd z możliwości, jaką stwarza wskazany przepis i niewezwanie skarżących do uzupełnienia wniosku pomimo, iż skarżący występowali bez profesjonalnego pełnomocnika, co miało wpływ na wynik sprawy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie wstrzymania wykonania decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie może dotyczyć także wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Powyższy przepis, przewidując możliwość wstrzymania wykonania decyzji na wniosek strony, uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego od wystąpienia sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem uzależniona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w tym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tych przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. A zatem, rację ma Sąd I instancji, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powyższym przepisie.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący nie wskazali okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Także w zażaleniu P. G. i D. G. nie powołali się na okoliczności, które wskazywałyby na niebezpieczeństwo wyrządzenia zaskarżonym aktem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niewątpliwie realizacja na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżących.
Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali w przekonujący sposób, że realizacja inwestycji polegającej na wznowieniu robót budowlanych p.n. "B." obejmujących budowę: rurociągu grawitacyjnego [...] i rowu [...]; linii napowietrznej izolacyjnej [...], linii kablowej [...] wraz ze stacjami [...] i [...], szafek zasilająco-sterowniczych nn – 29 sztuk oraz kabli [...] i komunikacyjnych; zjazdów publicznych – 2 oraz przełożenia zachodniego rzeki M. [...] – może narazić ich na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżących oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji byli obowiązani do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Okoliczności podnoszone przez skarżących w zażaleniu, a mianowicie że na nieruchomościach, gdzie ma być posadowiona infrastruktura znajdują się sady drzew owocowych i ozdobnych (w liczbie drzew wskazanej przez skarżących w zażaleniu) wraz z towarzyszącą im infrastrukturą i że brak wstrzymania wykonalności decyzji będzie skutkował zniszczeniem tych sadów, nieodwracalną utrata poczynionych nakładów i spodziewanych zysków – nie mogą stanowić samoistnej podstawy do udzielenia przez Sąd ochrony tymczasowej.
Przywołana przez stronę argumentacja nie pozwala uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu. Inwestor ma bowiem prawo do wznowienia robót i kontynuacji budowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego.
Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę, iż skarżący nie uprawdopodobnili przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej i decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej.
Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że niedopełnienia obowiązku prawidłowego i pełnego uzasadnienia wniosku nie można uznać za brak formalny wniosku, a niewskazanie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej uzasadnia jego oddalenie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 207).
Zaznaczyć należy, że kwestie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę będą podlegały ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przy rozpoznaniu skargi.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.