Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 548/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w S. z dnia [...] kwietnia 2019 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.
W uzasadnieniu tego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że w/w decyzją SKO w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., K.p.a.), orzekło o:
- uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], zmieniającej decyzję Burmistrza M. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], ustalającą na rzecz [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowej z/s w S. warunki zabudowy,
- odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji Burmistrza M. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...].
W toku postępowania sądowego uczestnik – [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa w S. – zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na toczące się odrębne postępowanie ze skargi kasacyjnej uczestnika od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 marca 2019 r., II SA/Sz 107/19.
Na rozprawie przed sądem pierwszej instancji w dniu 7 listopada 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę, zaś kwestię zawieszenia postępowania pozostawia pod rozwagę sądu.
Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że w badanej sprawie wystąpiła sytuacja uzasadniająca fakultatywne zawieszenie z urzędu postępowania sądowego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa).
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przed sądem zarejestrowana jest sprawa o sygn. akt II SA/Sz 107/19 ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję SKO w S. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Burmistrza M. z dnia [...] marca 2014 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w M. Decyzja ta została uchylona przez WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., jednakże wyrok ten nie jest prawomocny, gdyż wniesiono od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy skarżąca zakwestionowała powołaną na wstępie decyzję SKO w S. z dnia [...] kwietnia 2019 r. mocą której, po uchyleniu własnej decyzji, odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] zmieniającej ww. decyzję (nr [...]) ustalającą warunki zabudowy.
Zdaniem sądu wojewódzkiego obie sprawy dotyczą tego samego trybu nadzwyczajnego i są ze sobą powiązane zarówno faktycznie, jak i prawnie. Powyższe z kolei przesądza o tym, że sprawy te pozostają ze sobą w związku, gdyż prawomocne rozstrzygnięcie kwestii odnoszącej się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może mieć wpływ na wynik postępowania sądowego toczącego się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ten akt zmieniającej. W ocenie tegoż sądu skoro w wyroku z dnia 28 marca 2019 r., II SA/Sz 107/19, została wyrażona ocena co do prawidłowości zastosowania powyższego trybu nadzwyczajnego względem decyzji macierzystej, to ocena ta przekłada się bezpośrednio na kontrolę decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ją zmieniającej.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając te postanowienie w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, a to art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa (aktualnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania z uwagi na okoliczność, iż wynik przedmiotowego postępowania zależy od wyniku postępowania prowadzonego przez WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 107/19, a także poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zawieszenie postępowania jest celowe.
Mając powyższe na uwadze strona żaląca się wnosi o zmianę zaskarżonego postanowienia i odmowę zawieszenia postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie.
Niezależnie od powyższego, w każdym przypadku wnosi o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu zażalenia wskazuje się, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. nr [...] opierało się na zarzutach dotyczących wadliwości pierwotnej analizy urbanistycznej będącej podstawą do wydania decyzji, z uwagi na m. in. błędnie określony w niej obszar analizowany.
Z kolei w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. nr [...] podnoszono kwestie związane z brakiem prawidłowego procedowania Kolegium ponownie rozpatrującego sprawę, z uwagi na brak pełnego rozpoznania sprawy (w jej granicach), czym naruszono art. 15 K.p.a. – SKO w S. wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. ([...]) w ogóle nie odniosło się do kwestii podnoszonych w skardze o stwierdzenie nieważności decyzji czy też tych związanych z naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Strona zwraca uwagę, że wszystkie kwestie podnoszone w przedmiotowej skardze sąd pierwszej instancji może rozstrzygnąć samodzielnie.
Wskazuje żaląca się dalej, że w realiach przedmiotowej sprawy zawieszenie postępowania nie jawi się także jako celowe. Podkreśla, że inwestor rozpoczął już procedurę odbiorową inwestycji (co sam przyznaje w pismach procesowych), tym samym zasadnym jest – zdaniem skarżącej – dążenie do uzyskania rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących warunków zabudowy będących podstawą do wydania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na zażalenie [...] Sp. z o.o. sp. k. w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosi o jego oddalenie.
Zdaniem Spółki [...] sąd pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jaki związek pomiędzy dwoma sprawami dostrzega i dlaczego jego zdaniem jest to związek uzasadniający zawieszenie postępowania w sprawie niniejszej. W ocenie tej Spółki utrzymanie w obrocie prawnym decyzji nr [...] ma prejudycjalne znaczenie w sprawie niniejszej i w przypadku, gdyby ta decyzja Burmistrza M. została wyeliminowana z obrotu prawnego w efekcie stwierdzenia jej nieważności, wówczas będzie to stanowiło samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. nr [...].
Spółka [...] przytacza m. in. tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 30 lipca 2019 r., II OSK 1652/18, w uzasadnieniu którego Sąd Naczelny zgodził się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że nie można pozostawić w obrocie prawnym decyzji zmieniającej decyzję pierwotną, która już nie istnieje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przyjęte w powyższym przepisie rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa powinna być analizowana zarówno z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (art. 145 § 1 pkt 7, art. 145a K.p.a.), jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 Ppsa) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym już toczącym się postępowaniu. Celowe może być również zawieszenie postępowania, jeżeli przed sądem administracyjnym toczy się kilka postępowań ze skarg na decyzje wydane w tej samej sprawie w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym. Między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem, o którym stanowi art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa, istnieć musi związek tego rodzaju, że wynik, toczącego się już postępowania, będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie wtedy tylko upoważniać będzie do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (por. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2012 r., I GZ 27/12 LEX nr 1136610).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, związek taki w niniejszej sprawie zachodził, na co trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
WSA w Szczecinie wskazał, że w niniejszej sprawie przed sądem zarejestrowana jest sprawa II SA/Sz 107/19 ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję SKO w S. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Burmistrza M. z dnia [...] marca 2014 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w M. Decyzja ta została uchylona przez WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., jednakże wyrok ten nie jest prawomocny, gdyż wniesiono od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawa została zarejestrowana w NSA pod sygn. akt II OSK 2388/19. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy skarżąca zakwestionowała powołaną na wstępie decyzję SKO w S. z dnia [...] kwietnia 2019 r. mocą której, po uchyleniu własnej decyzji, odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], zmieniającej ww. decyzję nr [...] Burmistrza M. ustalającą warunki zabudowy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie, które zapadnie w postępowaniu II OSK 2388/19, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu.
W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (ONSAiwsa z 2013 r., nr 1, poz. 1), przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W uchwale tej podkreślono, że K.p.a. wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno w zakresie skutków tych rozstrzygnięć, jak i trybu ich podejmowania. Sformułowanie, że decyzja pierwotna "została następnie uchylona lub zmieniona", użyte w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., nie obejmuje stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zależnej jest zatem samodzielnym postępowaniem, w którym – oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – należy zbadać i uwzględnić także fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej innej decyzji.
Trafnie Spółka [...] w odpowiedzi na zażalenie powołuje się m.in. na tezę zawartą w wyroku NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1652/18 (LEX nr 2743124), w uzasadnieniu którego Sąd ten uznał za trafne i logiczne twierdzenie, że w przypadku stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji (...) wadą kwalifikowaną obarczona będzie również decyzja ją zmieniająca, jako przedmiotowo zależna od tej decyzji. Z samej bowiem istoty decyzja zmieniająca ma charakter akcesoryjny wobec decyzji pierwotnej. Decyzja zmieniająca nie może więc istnieć bez istnienia decyzji pierwotnej (głównej), której istnienie jest warunkiem istnienia decyzji ją zmieniającej.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku gdy w toku jest postępowanie sądowoadministracyjne, którego przedmiotem jest legalność decyzji zmienianej, to zawieszeniu powinno ulec postępowanie sądowe dotyczące legalności decyzji zmieniającej.
Nie ma przy tym znaczenia pogląd wyrażony w zażaleniu, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy odmiennych zarzutów, niż te które zostały postawione decyzji nr [...], sąd powinien kontynuować postępowanie w sprawie, a to z uwagi na to, że mamy do czynienia z decyzjami związanymi.
Utrzymanie w obrocie prawnym decyzji nr [...] ma prejudycjalne znaczenie w sprawie niniejszej i w przypadku, gdyby ta decyzja Burmistrza M. została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego w efekcie stwierdzenia jej nieważności, wówczas będzie to stanowiło samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze, uznał za trafne postanowienie sądu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie II OSK 2388/19. W tych konkretnych okolicznościach należało bowiem uznać, że rozstrzygnięcie jakie zapadnie w tej ostatnio wymienionej sprawie, będzie miało wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z 197 § 1 i 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.