Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2552/16, wydanym na rozprawie, odmówił L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. z siedzibą w J. (dalej jako "wnioskodawca") dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi H. Y. na uchwałę Rady Miejskiej Radzymina z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wnioskodawca podał, że jest właścicielem działek objętych zaskarżonym planem, w oparciu o który zostało wydane pozwolenie na budowę (następnie przeniesione na Wnioskodawcę), a ewentualne stwierdzenie nieważności zapisów planu może mieć wpływ na wyeliminowanie tego pozwolenia z obrotu prawnego.
Odmawiając dopuszczenia do udziału w postępowaniu Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu prze4d sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r., poz. 658), który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się "następstwem" postępowania administracyjnego. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do "postępowania administracyjnego" Tymczasem uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie następuje w trybie postępowania administracyjnego, ale zgodnie z procedurą ustanowioną w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778 ze zm.). W procedurze tej nie dochodzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a., gdyż procedura planistyczna jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, a stanowi o trybie postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wnioskodawca zarzucając naruszenie art. 33 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwość wstąpienia uczestnika do postępowania przed sądem administracyjnym występuje jedynie w sprawach, w których zaskarżony akt administracyjny został wydany na podstawie przepisów K.p.a. Dowodzi, że uczestnikiem może stać się każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy zaskarżony akt i wydawane przez sąd rozstrzygnięcie, niezależnie od trybu wydania zaskarżonego aktu. Wnioskodawca uważa, że za taką interpretacją art. 33 § 2 P.p.s.a., przemawia fakt, że skargi wywodzone do sądu administracyjnego mogą dotyczyć również aktów, które nie są wydawane na podstawie przepisów K.p.a., a tryb wydania zaskarżonego aktu nie powinien różnicować możliwości uczestniczenia w postępowaniu przez podmioty, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania. W jego ocenie, przepisy art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. znajdują zastosowanie w każdej sprawie sądowo-administracyjnej, niezależnie od trybu wydania zaskarżonego aktu. Dodatkowo wskazano, że Sąd I instancji odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu spółce L. Sp. z o.o., która nie wystąpiła z takim wnioskiem. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie NSA na zasadzie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. dokonuje sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w sentencji postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2552/16 poprzez zastąpienie nazwy wnioskodawcy "L. Sp. z o.o. z siedziba w J." nazwą L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w J.". Jak wynika bowiem z treści wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, o którym Sąd mówi w uzasadnieniu postanowienia, to L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w J. była autorem wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania z dnia [...] września 2016 r.
Przechodząc do oceny zarzutów zażalenia NSA podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Stosownie do art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania do udziału w postępowaniu, może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi jest "następstwem" postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom zażalenia kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie.
Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, iż ustawodawca nieprzypadkowo posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Tylko wskazane w tym przepisie postępowania stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z regułami wykładni należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca posługuje się pojęciami prawnymi w sposób świadomy i konsekwentny, nadając im tożsame znaczenie w ramach danej gałęzi prawa.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 K.p.a., ale podjęto ją w procedurze uchwałodawczej przewidzianej w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie chodzi tu zatem o załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. Procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa art. 1 pkt 1 K.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin "postępowanie administracyjne" niewątpliwie należy traktować szeroko, a stwierdzenie, że powinno ono dotyczyć wszelkich postępowań objętych sądową kontrolą jest oczywiście prawidłowe. Nie może to jednak oznaczać, że obejmie on postępowania, które w żaden sposób nie mają charakteru postępowania administracyjnego, które reguluje art. 1 K.p.a. Celem szerokiego rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania, w takich postępowaniach jak np. postępowanie egzekucyjne, które pomimo swojej odrębności pozostaje postępowaniem, w którym załatwia się sprawę indywidualnego podmiotu. Wskazać należy, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pojęć prawnych, a użycie w art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądowa kontrolą" było zamierzone i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym, nowego, odmiennego znaczenia.
Oznacza to, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia Wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w tej sprawie, niezależnie od tego czy posiada on interes prawny w utrzymaniu zaskarżonego planu miejscowego, zgodnie z którym wydano mu decyzję o pozwoleniu na budowę. Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy może natomiast stanowić podstawę złożenia przez niego odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten jest lex specialis wobec art. 50 § 1 P.p.s.a. i stawia wyższe wymogi wnoszącemu skargę na uchwalę lub zarządzenie organów gminy. Legitymacja procesowa jest w takiej sytuacji uzależniona nie tylko od posiadania interesu prawnego, ale również jego naruszenia zaskarżonym aktem. Oznacza to, że dopuszczenie innego podmiotu do udziału w postępowaniu wszczętym skargą na uchwałę lub zarządzenie organu gminy na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., stawiałoby ten podmiot w uprzywilejowanej pozycji. Uczestnik postępowania dysponuje uprawnieniami strony. Przyjęcie możliwości dopuszczenia uczestników postępowania w sprawach skarg na uchwały lub zarządzenia organów gminy, oznaczałoby, że podmioty występujące z tego rodzaju wnioskiem nie byłyby zobowiązane do wykazania naruszenia interesu prawnego, a jedynie jego posiadania jak w niniejszym przypadku.
Nie jest zatem zasadne twierdzenie, że przepisy art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. znajdują zastosowanie w każdej sprawie sądowo-administracyjnej, niezależnie od trybu wydania zaskarżonego aktu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. oraz art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji postanowienia.