Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 679/15, wydanym na rozprawie, odmówił B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "wnioskodawca") dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Popowo Biskupie z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Popowo Biskupie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwaną dalej "P.p.s.a.", warunkiem udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika jest uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie z kolei do mającego w sprawie zastosowanie art. 33 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.
Sąd zaznaczył, że dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Ustawodawca nieprzypadkowo posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się art. 33 § 2 P.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym.
Podkreślono, iż interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego.
Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała zapadła w trybie, uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) a procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia zindywidualizowanej sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd zauważył także, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego w trybie nadzoru określonym w art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Wniesienie przez wojewodę skargi na uchwałę w tym trybie nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem, nie jest uzależnione od wcześniejszego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem prowadzonym z udziałem organu gminy, w którym nie biorą udziału inne podmioty.
W ramach tego postępowania, jeżeli organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, z uwagi na upływ terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ustawy o samorządzie gminnym). Osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba, że ustawa wyraźnie tak stanowi (taki wyjątek wynika z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i dotyczy zarządzenia zastępczego). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy reguluje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który określa odrębny rodzaj postępowania.
Sąd zaznaczył, iż odrębność tych postępowań wyłącza możliwość udziału osoby, która może przecież wnieść skargę na podstawie art. 101, w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę, także w przypadku, gdy wojewoda zaskarża uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wnioskodawca, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że "osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym", podczas gdy przepis ten (jako przepis szczególny) nie pozbawia osoby, która nie brała udziału w postępowaniu nadzorczym możliwości przystąpienia do sprawy w charakterze uczestnika na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, o ile wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Zastosowanie w niniejszej sprawie powinny mieć zatem przepisy ogólne tj. art. 33 § 2 zd 1 in principio P.p.s.a., zgodnie z którymi udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i dopuszczenie Spółki do udziału w charakterze uczestnika postępowania w niniejszej sprawie. Wystąpiono ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Sąd I instancji powinien w pierwszej kolejności dokonać analizy stanowiska Spółki, a następnie przesądzić, czy wynik przedmiotowego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a zatem czy mimo tego, że Spółka nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może przystąpić do sprawy w charakterze uczestnika. Sąd nie miał podstaw by przesądzić, że spółka nie może być uczestnikiem tylko dlatego, że postępowanie administracyjne miało charakter nadzorczy, nie badając wcale jej interesu prawnego. Spółka wykazała w złożonych pismach z dnia [...] października 2016 r. (wniosek) oraz z dnia [...] maja 2017 r. (uzupełnienie wniosku) interes prawny w przystąpieniu do niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania do udziału w postępowaniu, może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi jest "następstwem" postępowania administracyjnego. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie.
Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, iż ustawodawca nieprzypadkowo posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Tylko wskazane w tym przepisie postępowania stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z regułami wykładni należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca posługuje się pojęciami prawnymi w sposób świadomy i konsekwentny, nadając im tożsame znaczenie w ramach danej gałęzi prawa.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 K.p.a., ale podjęto ją w procedurze uchwałodawczej przewidzianej w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie chodzi tu zatem o załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. Procedura uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa art. 1 pkt 1 K.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin "postępowanie administracyjne" niewątpliwie należy traktować szeroko, a stwierdzenie, że powinno ono dotyczyć wszelkich postępowań objętych sądową kontrolą jest oczywiście prawidłowe. Nie może to jednak oznaczać, że obejmie on postępowania, które w żaden sposób nie mają charakteru postępowania administracyjnego, które reguluje art. 1 K.p.a. Celem szerokiego rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania, w takich postępowaniach jak np. postępowanie egzekucyjne, które pomimo swojej odrębności pozostaje postępowaniem, w którym załatwia się sprawę indywidualnego podmiotu.
Wskazać należy, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pojęć prawnych, a użycie w art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądowa kontrolą" było zamierzone i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym, nowego, odmiennego znaczenia.
Oznacza to, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia Wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w tej sprawie, niezależnie od tego czy posiada on interes prawny w ustaleniu pozytywnych dla niego postanowień studium, które dotyczy terenu, na którym planuje on wybudowanie turbin wiatrowych. Badanie przez Sąd I instancji istnienia lub wykazania przez wnioskodawcę własnego interesu prawnego w sytuacji gdy nie uczestniczył on w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 33 § 2 P.p.s.a. nie miało znaczenia dla dopuszczenia go do udziału w sprawie.
Ewentualne naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy może natomiast stanowić podstawę złożenia przez niego odrębnej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Podkreślić trzeba, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie to skarga złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę na uchwałę Rady Gminy Popowo Biskupie w przedmiocie studium wnosi organ nadzoru Wojewoda Kujawsko - Pomorski. Organ nadzoru skorzystał zatem z przysługującego mu uprawnienia do zaskarżenia uchwały organu gminy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy.
W tym miejscu wyjaśnić trzeba, iż stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy (zarządzenie wójta) jest wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. Istota postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wyklucza udział innych uczestników postępowania na podstawie regulacji zawartej w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot (postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 64/14).
Wobec powyższego dopuszczenie do udziału innego podmiotu powołującego się na swój interes prawny nie jest możliwe bowiem w postępowaniu zainicjowanym skargą organu nadzoru nie przewiduje się udziału innych podmiotów poza tym organem i organem gminy, którego działania dotyczy skarga. Art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako przepis szczególny ma pierwszeństwo przed ogólnym art. 33 § 2 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że dopuszczenie Spółki do udziału w niniejszym postępowaniu zainicjowanym skargą z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niemożliwe i odmówił uwzględnienia jej wniosku w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.