Postanowienie NSA z 27 września 2016 r., II OZ 959/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Skarbu Państwa - Marszałka Województwa Małopolskiego Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 188/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia

Sprawa

w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Marszałka Województwa Małopolskiego Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...]

Skład

Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński przewodniczący

Uzasadnienie

Starosta Wielicki decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "obiektu budowlanego stanowiącego zabezpieczenie posesji od strony cieku wodnego nazywanego potokiem "K." wraz z remontem istniejącego ogrodzenia od strony cieku wodnego na działce [...] w W. obr. [...]. Obszar oddziaływania obiektu ustalony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) obejmował nieruchomości: działkę nr [...],[...] i [...] w W. obr. [...].

W związku z tym, że Skarb Państwa - Marszałek Województwa Małopolskiego Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie posiada uprawnienia właścicielskie do cieku wodnego znajdującego się na działce nr [...] w W. obr. [...] a nie został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu i bez swej winy nie brał w nim udziału, wstąpił do Starosty Wielickiego o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r.

We wznowionym postępowaniu Starosta Wielicki postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] wstrzymał wykonanie swej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że zachodzi duże prawdopodobieństwo uchylenia wspomnianej decyzji ostatecznej.

Wojewoda Małopolski po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] uchylił postanowienie Starosty Wielickiego o wstrzymaniu wykonania decyzji z [...] lutego 2015 r. uznając, że stanowisko organu I instancji było pochopne i brak było dostatecznie udokumentowanych dowodów pozwalających uznać, że występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej.

Skarb Państwa - Marszałek Województwa Małopolskiego Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie (dalej jako skarżący) złożył skargę na powyższe postanowienie a wraz z nią wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wykonanie ostatecznej decyzji Starosty Wielickiego z [...] lutego 2015 r. grozi wyrządzeniem szkody Skarbowi Państwa, który poniósł koszty związane z wykonanymi ubezpieczeniami koryta potoku K., a które mogą zostać naruszone w wyniku prowadzonych robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 20 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 188/16 rozpoznając wniosek o wstrzymanie, na podstawie art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wstrzymaniu mogą podlegać tylko te akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Sąd wskazał wymogi jakie powinien spełniać akt podlegający wykonaniu i stwierdził, że brak cechy wykonalności zaskarżonego aktu czyni bezcelowym postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o wstrzymanie jego wykonania. Zaznaczył, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Sąd stwierdził, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie Wojewody Małopolskiego, mocą którego uchylono postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu postanowienie to nie obliguje strony skarżącej do jakiegokolwiek działania, nie nakłada ono na zobowiązanego (stronę skarżącą) żadnych nowych obowiązków. Nie rodzi bowiem po stronie podmiotu, do którego jest kierowane żadnego obowiązku, ani też uprawnienia.

Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, że wykonanie decyzji Starosty Wielickiego z dnia [...] lutego 2015 r. grozi jej wyrządzeniem szkody, Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącego. Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona w uzasadnieniu wniosku musi precyzyjnie wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji. Nadto roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przedmiotowej sprawie inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Sądu I instancji skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania zaskarżonego postanowienia, pomimo iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie. Wykonanie obiektu budowlanego naruszy przekrój koryta potoku K., a tym samym może wpłynąć negatywnie na warunki przepływu wód - spowodować realne zagrożenie dla bezpieczeństwa powodziowego nieruchomości sąsiadujących na tym odcinku z ciekiem wodnym. Brak udziału skarżącego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na realizację obiektu budowlanego i brak zgłoszenia uwag, gdzie skarżący jest powołany do ochrony przed powodzią, jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, odwołując się do danych zawartych w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji, według których lokalizacja zabezpieczenia posesji od strony cieku wodnego, projektowana w formie palisady, zlokalizowana jest po krawędzi skarpy potoku K., że wykonanie powyższej palisady nie jest możliwe bez uszkodzenia górnej części skarpy koryta potoku K. Z kolei projekt nie przewiduje odbudowy czy przywrócenia do stanu poprzedniego górnej części skarpy potoku. Wykonanie obiektu wpłynie negatywnie na warunki przepływu wód i stanowić może zagrożenie bezpieczeństwa powodziowego sąsiadujących z potokiem nieruchomości. Inwestor może być wprawdzie zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, to jednak nie zapobiegnie wystąpieniu zjawiska powodzi i nie będzie zobowiązany do naprawy szkód.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem NSA, w okolicznościach sprawy należało uznać, że zachodzą podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) z uwagi na skutki prawne, które wywołuje uchylenie postanowienia Starosty Wielickiego o wstrzymaniu z dnia 2 lipca 2015 r. zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego.

Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie wszczęte na skutek wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu ma za zadanie tymczasowo, do czasu rozpoznania skargi, uchronić przed skutkami wykonania zaskarżonego aktu. Wstrzymanie wykonania ma zatem zapobiec wystąpieniu okoliczności, które grożą powstaniem znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków w stosunku do wszystkich podmiotów, których sytuacja może ulec zmianie w związku z wykonaniem aktu, o którego wstrzymanie zawnioskowano. Zazwyczaj dotyczy to wnioskującego o wstrzymanie ale może odnosić się także do sytuacji innych stron.

W niniejszej sprawie skarżący wywodzi, iż w związku z wykonaniem decyzji Starosty Wielickiego z dnia [...] lutego 2015 r. zezwalającej na realizację wskazanej tam inwestycji może dojść do powstania znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków w postaci uszkodzenia górnej części skarpy koryta potoku K. A to w ocenie skarżącego naruszy przekrój potoku, co może wypłynąć negatywnie na warunki przepływu wód, zwłaszcza w okresach wiosennych roztopów i gwałtownych opadów atmosferycznych. Tym samym spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa powodziowego sąsiadujących z potokiem nieruchomości.

Z powyższego wynika, że skarżący wnioskując o wstrzymanie wykonania objętego skargą postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., którym uchylono wydane w postępowaniu wznowieniowym postanowienie Starosty Wielickiego z dnia [...] lipca 2015 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty Wielickiego z dnia [...] lutego 2015 r. upatruje zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. łącząc je z wykonaniem decyzji Starosty Wielickiego z dnia [...] lutego 2015 r. zezwalającej na realizację wskazanej tam inwestycji.

NSA zasadniczo podziela pogląd, że wstrzymać można jedynie tylko te akty, które nadają się do wykonania tj. które nakładają na stronę określone obowiązki powinnego zachowania się, dają jej określone uprawnienia a przy tym prowadzą swoim wykonaniem do zmiany stanu faktycznego i prawnego sytuacji strony. Zaskarżone postanowienie uchylające postanowienie Starosty Wielickiego o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej z [...] lutego 2015 r. powoduje taki skutek procesowy, że postanowienie Starosty Wielickiego z [...] lipca 2015 r. nie może być realizowane, gdyż je uchylono.

Wojewoda Małopolski zaskarżonym postanowieniem umożliwił realizację inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego stanowiącego zabezpieczenie posesji od strony cieku wodnego nazywanego potokiem "K." wraz z remontem istniejącego ogrodzenia od strony cieku wodnego na działce [...] w W. obr. [...]. Zatem pośrednio zaskarżone postanowienie doprowadziło do sytuacji, w której realizując obiekt budowlany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym mogą wystąpić wskazane przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie znaczne szkody lub trudne do odwrócenia skutki w postaci uszkodzenia górnej skarpy koryta potoku K. co w konsekwencji może doprowadzić do negatywnych warunków przepływu wód, które w skrajnych przypadkach znacznego wzrostu poziomu wód doprowadzić może do wystąpienia zagrożenia powodziowego sąsiadujących z potokiem nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze a także rozstrzygając w oparciu o akta sprawy NSA stwierdza, że wskazywane przez skarżącego zagrożenie związane z realizacją decyzji Starosty Wielickiego z [...] lutego 2015 r. mieści się w przesłankach wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a.

Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny rozpatrywanego wniosku i skupił się wyłącznie na kasacyjnym charakterze zaskarżonego postanowienia, które z reguły nie podlega wykonaniu bowiem w wyniku takiej decyzji ostatecznej na stronie nie ciąży żaden obowiązek nadający się do dobrowolnego wykonania bądź kwalifikujący się do egzekucji. Na tym Sąd I instancji zakończył badanie zasadności wniosku nie dostrzegając skutków prawnych jakie niesie ze sobą odmowa wstrzymania zaskarżonego postanowienia. Tym samym Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a. co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.