Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem z dnia 22 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostawił bez rozpoznania odpowiedź na skargę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Ż. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu zarządzenia Sąd wskazał, że stroną niniejszego postępowania jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a więc czynności w postępowaniu sądowym może skutecznie podjąć aktualny piastun tego organu. Sąd podkreślił, że piastun funkcji ministra nie podpisał odpowiedzi na skargę, i mimo wezwania do jego podpisania, brak ten nie został uzupełniony w ustawowym terminie.
Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że pełnomocnikiem strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może być pracownik urzędu obsługującego organ, nie jest on bowiem pracownikiem strony – organu. Dalej Sąd stwierdził, że czynności w postępowaniu sądowym w imieniu organu podejmuje osoba fizyczna – aktualny piastun tego organu lub ustanowiony przez tego piastuna pełnomocnik będący adwokatem lub radcą prawnym.
Zażalenie na powyższe zarządzenie złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżając powyższe zarządzenie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 46 § 1 pkt 4 i art. 47 § 1 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków Pan Piotr Żuchowski, do podpisywania odpowiedzi na skargi na decyzje w sprawach z zakresu ochrony zabytków.
Wskazując na powyższe, wnoszący zażalenie wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 wskazać należy, że przepisy materialnego prawa administracyjnego, przepisy prawa procesowego przyznają kompetencje organom administracji publicznej. Przepisy te nie przyznają jednak kompetencji jednostkom organizacyjnym aparatu pomocniczego organu administracji publicznej. Przepisy prawa przyjmując jednak rozwiązania prawne dekoncentracji wewnętrznej, której istota polega na upoważnieniu jednostek organizacyjnych aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej, ale w imieniu i na rachunek organu. W sferze zewnętrznej kompetencja jest wykonywana przez organ administracji publicznej. Taka dekoncentracja wewnętrzna jest przyjęta przy określeniu wykonywania administracji publicznej przez ministra.
Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Aparatem pomocniczym ministra jest ministerstwo, którego komórki organizacyjne do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa stanowią departamenty (art. 39 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia, regulamin organizacyjny ministerstwa określając zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa (art. 39 ust. 6 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Regulamin organizacyjny jest formą dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra. Podstawę do dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra zawiera art. 268a k.p.a., który stanowi "Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń".
Niezależnie czy dekoncentracji kompetencji dokonano w formie ogólnej regulaminu organizacyjnego czy w formie indywidualnego upoważnienia, pracownicy ministerstwa wykonują kompetencje przysługujące ministrowi w jego imieniu. Jest to zawsze decyzja administracyjna wydana w imieniu ministra.
W aspekcie ustrojowym wymaga podkreślenia, że pomiędzy ministrem a pracownikami aparatu pomocniczego występuje zależność służbowa, zwłaszcza zależność osobowa.
Jeszcze silniejszą w skutkach prawnych formą powierzenia wykonywań kompetencji jest uregulowanie takiego upoważnienia w ustawie.
Zgodnie tymczasem z treścią art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) organem ochrony zabytków jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków.
Takie ustawowe powierzenie wykonywania zadań i kompetencji w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami sprawia, iż nie tylko nie jest koniecznym wydawanie przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego odrębnego upoważnienia do działania w jego imieniu przez Generalnego Konserwatora Zabytków w sprawach o wskazanym powyżej zakresie przedmiotowym, ale również do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania ministra w postępowaniach sądowoadministracyjnych w sprawach dotyczących wydanych rozstrzygnięć w zakresie o którym mowa w art. 89 ustawy.
Tym samym pismu procesowemu sporządzonemu przez osobę piastującą funkcję Generalnego Inspektora Zabytków mimo braku w aktach sprawy odrębnego pełnomocnictwa można nadać dalszy bieg.
Jedynie na marginesie wskazać należy, że nawet gdyby Generalny Inspektor Zabytków nie był ustawowo upoważniony do wykonywania zadań i kompetencji ministra, bezpodstawnym jest pogląd prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia, zgodnie z którym czynności w postępowaniu sądowym w imieniu organu podejmuje jedynie osoba fizyczna – aktualny piastun tego organu lub ustanowiony przez tego piastuna pełnomocnik będący adwokatem lub radcą prawnym. Brak jest bowiem podstaw do ograniczenia kręgu podmiotów którym może zostać udzielone pełnomocnictwo procesowe, wymienionych w przepisie art. 35 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że piastun funkcji ministra może na podstawie art. 35 § 2 p.p.s.a. udzielić pełnomocnictwa pracownikowi ministerstwa jako urzędu obsługującego naczelny organ administracji państwowej. Tym bardziej też minister może udzielić pełnomocnictwa sekretarzowi stanu. Zgodnie bowiem z treścią wskazywanego powyżej art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra. Wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym.
Wobec tego należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.).
Reasumując wskazać należy, że nietrafne, skrajnie formalistyczne a przede wszystkim w sposób oczywisty naruszające procedurę sądowo – administracyjną było żądanie przez sąd pierwszej instancji podpisania odpowiedzi na skargę przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sytuacji podpisania jej przez osobę piastującą funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, a więc podmiot ustawowo upoważniony do wykonywania zadań i kompetencji z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Jeżeli nawet pojawiła się wątpliwość co do tego czy osoba która podpisała odpowiedź na skargę jest piastunem funkcji Generalnego Inspektora Zabytków, Przewodniczący winien w trybie art. 49 p.p.s.a. wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych pisma poprzez złożenie dokumentu potwierdzającego pełnienie tej funkcji.
Uwzględniając więc taki stan rzeczy w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że odpowiedź na skargę nie zawierała żadnych braków formalnych i można było nadać jej dalszy bieg procesowy. Zatem zarządzenie Przewodniczącego wzywające do podpisania tej odpowiedzi było nieuzasadnione, co oznacza, że pozostawienie tego pisma bez rozpoznania wobec rzekomego nieuzupełnienia jego braków nie miało odpowiedniej podstawy prawnoprocesowej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 w zw. z art. 197 § 2 i art. 198 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji