Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 587/17 odmówił S. B. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z jego skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Sąd wskazał, że skarżący wraz ze skargą na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ekranu akustycznego w [...] przy halach magazynowych B i C na działkach nr ew. [...], [...], [...] w obrębie [...] [...], w gminie [...].
W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż ekran ma mieć 9 m wysokości i będzie oddalony o 1,1 m od granicy z południową stroną działki skarżącego nr ew. [...] obręb [...] [...]. Zdaniem skarżącego ekran akustyczny jest budowlą bardzo szybko powstającą, zaś w przypadku jego wykonania skarżący poniesie niepowetowaną szkodę w postaci niemożliwości obsiania tuneli i szklarni wiosną i latem, a w konsekwencji nie będzie on miał środków do życia.
Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) i stwierdził, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał okoliczności, które stanowiłyby uprawdopodobnienie istnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia. Zatem, mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę obejmuje działki nr ew. [...], [...], [...], zaś do skarżącego należy działka nr ew. [...], Sąd stwierdził, że skarżący będzie mógł uprawić swoje działki, zatem argument o niemożliwości obsiania tuneli i szklarni należy uznać za niezasadny, tym bardziej że zaskarżona decyzja nie nakłada nakazu ich likwidacji w związku z budową ekranu akustycznego.
Sąd zwrócił uwagę, że sam fakt wydania pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ze swej natury takie decyzje zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Takich argumentów skarżący w kontekście powołanych okoliczności nie podał. Zaś zgodność z prawem zatwierdzonego skarżoną decyzją projektu budowlanego, w tym z przepisami prawa budowlanego będzie podlegała ocenie Sądu na dalszym etapie postępowania.
Wobec tego Sąd doszedł do przekonania, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie powoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącego. Zaskarżony akt nie rodzi też w ocenie Sądu trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zwrócił uwagę, że nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wówczas to inwestora, a nie skarżącego obciążać będą dodatkowe koszty przy ewentualnym rozebraniu przedmiotowej inwestycji.
Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest ostateczna i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest realizacją "prawa zabudowy" określonego w art. 4 tej ustawy. Prawo zabudowy będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, jest więc po części też realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się także uwagę, że konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. To inwestor ponosi wyłączne ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona.
Sąd wskazał, że nie bez znaczenia w tym kontekście jest przepis art. 35a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji (ust. 1). W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi (ust. 2). W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora (ust. 3). Z treści tego przepisu oraz hipotetycznej możliwości jego zastosowania także w tej sprawie wynika jednoznacznie, że bezpodstawny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na budowę może spowodować skutek odwrotny, tj. powstanie szkody inwestora, a nie strony składającej taki wniosek.
Sąd stwierdził, że wobec faktu bezzasadności wniosku skarżącego o wstrzymanie decyzji bezprzedmiotowe jest zastosowanie kaucji na zabezpieczenie, o której mowa w art. 35 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosku w obliczu zaistnienia przesłanek statuowanych w tym przepisie w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji poprzez uniemożliwienie obsiania tuneli i szklarni skarżącego w przypadku powstania budowli objętej pozwoleniem na budowę.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w każdym zaś przypadku zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W przepisie tym chodzi bowiem o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.
Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. O znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju.
Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny przesłanek o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosek skarżącego nie zawiera argumentów, które mogłyby przemawiać za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącego oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Tymczasem, skarżący we wniosku wskazał jedynie, że ekran akustyczny jest budowlą bardzo szybko powstającą, a w przypadku jego wykonania skarżący poniesie niepowetowaną szkodę w postaci niemożliwości obsiania tuneli i szklarni wiosną i latem, a w konsekwencji nie będzie on miał środków do życia.
Skarżący nie sprecyzował jednak rozmiaru mającej powstać jego zdaniem szkody na skutek wybudowania ekranu akustycznego. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Uznać zatem należy, że skarżący nie wykazał w przekonujący sposób, że realizacja spornej inwestycji może go narazić na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
W tej sytuacji należało uznać, że Sąd I instancji zasadnie zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.